O trudnym odwracaniu skutków działania ex lege i decyzjach deklaratoryjnych

W prawie administracyjnym występują dwa rodzaje decyzji administracyjnych – decyzje konstytutywne i decyzje deklaratoryjne. Pierwsze z tych decyzji można nazwać decyzjami typowymi – następuje subsumcja stanu prawnego do stanu faktycznego i w efekcie następuje konkretyzacja prawa oraz określenie praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Jest kreowany nowy stan prawny i od strony materialnej i proceduralnej. Można je kolokwialnie zobrazować następującym zwrotem: „czegoś nie miałem, a teraz mam.” 

Drugi rodzaj decyzji tj. decyzje deklaratoryjne. W literaturze przedmiotu stosowanie tego rodzaju decyzji budzi wiele kontrowersji1. Mają one bowiem charakter pośredni pomiędzy decyzjami konstytutywnymi a zaświadczeniami (potwierdzającymi stan prawny lub faktyczny). Jest to rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego ze skutkiem zawieszającym lub rozwiązującym. Można je kolokwialnie zobrazować następującym zwrotem: Państwo powiedziało w ustawie że coś już mam, z dzisiejszym dniem, ale żeby to dostać (lub wykazać przed innymi) to muszę dostać jeszcze decyzje, w której powiedzą że to „ja” dostałem z tym dniem.

Decyzje konstytutywne występują w obrocie prawnym i są wprowadzane zazwyczaj przez ustawodawcę wtedy, gdy ustawodawca chce mocą swojego władztwa wywołać skutek prawny ex lege. Swego rodzaju „przeciąć” lub „posprzątać” określoną rzeczywistość, a następnie organom administracji nakazuje dostosowanie „dokumentacji” do tego stanu, który na mocy ustawy został ustanowiony.

Takim przykładem zastosowania decyzji deklaratoryjnych były decyzje komunalizacyjne. W momencie powstania samorządu terytorialnego w 1990 r. (ówczesnych gmin) ustawodawca wprowadzając te podmioty do porządku prawnego, chciał jednocześnie mocą swojego władztwa wyposażyć je w majątek. Tak więc ustawodawca wprowadził art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (ówczesna administracja rządowa) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z przepisu wynikało, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa miał/ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy. Wojewodowie zostali zaś zobowiązani do wydawania decyzji deklaratoryjnych już co do konkretnego mienia/nieruchomości. Sentencja decyzji wyglądała zazwyczaj tak:

….stwierdza nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę …...prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa…...położonej w.. (i tu dane na nieruchomość).”.

W ten sposób gminy nabywają nieruchomości tj. drogi, place, grunty pod torami kolejowymi itp. Posługuję czasem teraźniejszym „nabywają”, gdyż proces ten trwa już od 27 lat i potrwa jeszcze długo. Większość decyzji zostało już wydanych, ale są jeszcze takie w przypadku których toczą się sprawy.

Spór o kolej.

Na mocy ww. przepisów gminy nabyły dużą część terenów kolejowych, w szczególności do tych, do których PKP nie legitymowało się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu (do konkretnej nieruchomość). Co w sposób oczywisty nie było na rękę kolejom. Koleje miały też swoje regulacje, które mówiły o tym, że zarządzają liniami kolejowymi itp. Spór co do możliwości komunalizowania terenów kolejowych trwał od samego początku. Zdecydowaną większość spraw koleje przegrywały. Jednakże w ostatnich latach pojawiały się orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawiające komunalizacji takich terenów i akcentujące to, że na mocy własnych ustaw (o kolejach) koleje zarządzały tymi terenami i nie podlegają one komunalizacji. Doprowadziło to do wydania 27 maja 2017 r. uchwały NSA sygn. akt I OPS 2/16, w której NSA stwierdził, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej" a w efekcie podlegają komunalizacji . Dla zainteresowanych link do uchwały: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/128A5733F6. 
 

A teraz wchodzi ustawodawca

Ostatnio pojawił się Projekt ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o transporcie kolejowym. Link do strony RCL: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12302205/katalog/12454912#12454912

W projekcie tym wskazano, że:

„Art. 34b. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 31 lipca 1985 r. w posiadaniu PKP, stanowią grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.2)) w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 sierpnia 1985 r.

Art. 34c. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 26 maja 1990 r. w posiadaniu PKP, nie stanowią składników mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U poz. 191, z późn. zm.3)).”.  Ps. Komunalizacja nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r.

Jak wskazano w uzasadnieniu:

„Dodanie w rozdziale dotyczącym mienia kolejowego artykułów 34b i 34c. Przepisy te mają na celu przeciwdziałanie skutkom, pojawiającego się ostatnio w części wyroków NSA twierdzenia, zgodnie z którym prawie wszystkie grunty będące w roku 1990 w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego „PKP”, należą do gmin. Takie stanowisko bezpośrednio grozi podważeniem wszelkich stosunków majątkowych, finansowych, prawnych i organizacyjnych wśród podmiotów powstałych na bazie przedsiębiorstwa PKP (PKP S.A., PKP IC, PKP Cargo, Koleje Mazowieckie, PKP PLK etc.). Przepisy, które część składów sędziowskich interpretuje i na ich podstawie orzeka „komunalizację” mienia oraz te przepisy, które są pomijane w rozważaniach tych składów, mają w większości zastosowanie także do pozostałych przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Groźba „komunalizacji” majątku państwowego będąca skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów, oznacza realną przeszkodę dla funkcjonowania wszystkich przedsiębiorstw i organów Państwa korzystających z mienia, które było własnością państwa do roku 1990. Wprowadzane przepisy potwierdzają obowiązujące prawo materialne w tym zakresie, poprzez wskazanie wprost, że do mienia kolejowego mają zastosowanie:

1. przepisy prowadzące do uwłaszczenia państwowych jednostek organizacyjnych na użytkowanym (zarządzanym) przez nie mieniu;

1. przepisy wyłączające komunalizację gruntów, należących do państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania organów administracji publicznej szczebla centralnego lub przedsiębiorstw, dla których takie jednostki były organami założycielskimi.”

Z kolei w przepisach zmieniających wskazuje się, że:

„Art. 5 Postępowania wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 lub art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, z późn. zm.4)) w stosunku do gruntów, o których mowa wart. 34b i 34c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podlegają umorzeniu.

Art. 6. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stwierdza z urzędu nieważność ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 17a ust. 3 lub art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzającej nabycie przez gminę własności mienia pozostającego do dnia 26 maja 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”, w zakresie dotyczącym gruntów, na których znajdowały się lub znajdują się elementy wchodzące w skład infrastruktury kolejowej określone w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.”.

Powyższy przykład pokazuje, jak stosowanie decyzji deklaratoryjnych może wywoływać trudno odwracalne skutki prawne (nie oceniam, czy pozytywne czy negatywne). Zmiana ustanowionego stanu prawnego wymaga stosowania bardzo trudnej techniki legislacyjnej tj. cofania się o "dzień przed" stanem, który wywołał zmianę prawną. Wydaje się, że nie jest skuteczne zastosowanie techniki legislacyjnej w postaci np. przepisy "decyzji, o których mowa w ....nie wydaje się". Taka technika sprawiłaby, iż nie byłaby zrealizowana norma prawna, która weszła w życie. Taki skutek zawieszający przepisu wydaje się, że godziłby w zasadę państwa prawa.

Warto wskazać, że już poprzednio w ustawie o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe" z  dnia 8 września 2000 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - tekst pierwotny) zawarto przepis,  zgodnie z którym "Art. 34^a. Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). ".

Sądy administracyjne, które kontrolowały decyzji komunalizacyjne już po wejściu w życie tego przepisu wskazywały, m.in. że ". Zgodnie z art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, co do których przedsiębiorstwo to nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Uwłaszczenie dokonywane w trybie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mienie to stało się własnością gmin w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r." np. (I OSK 1269/10 - wyrok NSA (N) z dnia 06-07-2011) . 

Zatem zastosowana powyżej technika legislacyjna nie była skuteczna i nie zrealizowała zamierzeń projektodawców (czyli zastopowania komunizacji ex lege z dniem 27 maja 1990 r.) i de facto miała ona zastosowanie wyłącznie do decyzji konstytutywnych w ustawie - Przepisy wprowadzające tj. tych z  art. 5 ust. 3. 

Inne przykłady decyzji deklaratoryjnych

Obecnie od wielu wielu miesięcy procedowany jest inny akt prawny tj. Projekt ustawy o przekształceniu współużytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we współwłasność gruntów link do RCL:https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12288711/katalog/12373413#12373413

Zgodnie z tym przepisem z dniem określonym w ustawie prawo użytkowania wieczystego gruntu przeistacza się w prawo współwłasności. Podobnie jak w przypadku ustawy komunalizacyjnej rzecz ma się wydarzyć „z mocy prawa”. Wedle tego dokumentu https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12288711/12373413/12373417/dokument275494.pdf pt. "wyciąg z protokołu ze Stałego Komitetu Rady Ministrów" potwierdzenie tego stanu „z mocy prawa” ma nastąpić w postaci decyzji deklaratoryjnych (choć wcześniej rozważano „zaświadczenia”). Choć z projektu wynika, ze decyzja będzie miała charakter mieszany: deklaratoryjny (potwierdzenie przekształcenia) i konstytutywny (ustanie opłaty). Wydaje się, że w części deklaratoryjnej będzie to ogromne wyzwanie organizacyjne i prawne, jak każą sądzić doświadczenia z ustawy komunalizacyjnej.

1przykładowo pojawia się pytanie, czy w trybie z art. 154 KPA (jak również i art. 155 KPA) mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, cy też decyzje deklaratoryjne.

2 )Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1991 r. poz. 446 i 464, z 1993 r. poz. 212 i 629, z 1994 r. poz. 96, 118, 384, 388, 415 i 601, z 1995 r. poz. 486, z 1996 r. poz. 33, 405, 496 i 775 oraz z 1997 r. poz. 24, 44, 348 i 435.

32)Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1990 r. poz. 253 i 541, z 1991 r. poz. 151, z 1992 r. poz. 20, z 1993 r. poz. 180, z 1994 r. poz. 3 i 285, z 1996 r. poz. 102 i 496, z 1997 r. poz. 43, z 2002 r. poz. 1271 oraz z 2004 r. poz. 1492 oraz z 2017 r. poz. 653.

4 )Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1990 r. poz. 253 i 541, z 1991 r. poz. 151, z 1992 r. poz. 20, z 1993 r. poz. 180, z 1994 r. poz. 3 i 285, z 1996 r. poz. 102 i 496, z 1997 r. poz. 43, z 2002 r. poz. 1271 oraz z 2004 r. poz. 1492 oraz z 2017 r. poz. 653.