Czerwcowa
nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego zmieniła w
kodeksie największą liczbę przepisów od co najmniej 10 lat.
Miała ona także charakter zmiany jakościowej.
Zmiana
ta została dokonana w kilku płaszczyznach. Jedną z nich jest
modyfikacja modelu postępowania administracyjnego. Postępowanie
administracyjne jest tzw. postępowaniem inkwizycyjnym. Oznacza to
tym samym, że organ je prowadzący jest podmiotem prowadzącym
postępowanie wyjaśniające w sprawie, poszukującym dowodów,
świadków, dokumentów itp. Jednocześnie wydaje on w sprawie
rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie ze stroną łączy
stosunek administracyjno-prawny. Posiada więc uprawnienia władcze
wobec strony włącznie z prawem do określania praw i obowiązków
strony. Z uwagi na powyższe przepisy kodeks postępowania
administracyjnego oraz przepisy np. ustaw materialnych dawały
stronom podstawowe gwarancje procesowe np. prawo do wnoszenia środków
dowodowych, prawo do czynnego udziału w postępowaniu itp.
Ostatnia
nowelizacja nie zmieniła „rdzenia” postępowania
administracyjnego oraz nie zachwiała dotychczasowymi rolami
podmiotów w tym postępowaniu. Dokonała jednak kilku zmian w
przepisach zmieniających relacje stron, wprowadziła podmioty
trzecie o określonych kompetencjach np. profesjonalnego mediatora (o
czym tutaj
http://prawoilegislacja.blogspot.com/2017/08/mediacja-w-kodeksie-postepowania.html
).
Powyższa
tendencja „równoważenia” ról była widoczna już od wejścia w
życie Konstytucji RP oraz wpływu orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Należy wspomnieć
choćby na orzeczenia dotyczące kar administracyjnych (wpływ
orzecznictwa TK spowodował dodanie nowego rozdziału do Kpa) czy też
zasadę utrwalonej praktyki orzeczniczej itp. Obecnie jednak ma ona
charakter prawa pisanego.
Czy
zmiany, które weszły w życie w czerwcu br. można jednak nazywać
rewolucyjnymi i czy takimi okażą się w praktyce ?
W
niniejszym artykule skupię się na analizie i ocenie kilku ciekawych
zmian, które dokonały się w zasadach ogólnych kpa.
Będą
to zasady:
1.
współdziałania organów administracyjnych
2.
interpretacji (prawa i przepisów) na korzyść strony
3.
utrwalonej praktyki
Zasady
ogólne
Część
zmian dokonanych w przepisach ogólnych na mocy nowelizacji ma
charakter porządkująco-uzupełniający. Część stanowi nowość.
Zawarte w KPA zasady ogólne to „pewne podstawowe (przewodnie)
reguły postępowania uznane za takie przez ustawodawcę i
wyodrębnione redakcyjnie w rozdziale 2 (art. 6-16) działu I
kodeksu.” Są to szczególne przepisy „wyciągnięte przed
nawias” pozostałych regulacji procesowych zawartych w KPA,
„współstosowane” z pozostałymi regulacjami kodeksowymi na
każdym etapie postępowania administracyjnego (prowadzonego zarówno
w trybach zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych).
Zasada
współdziałania
Zgodnie
z nowym art. 7b w toku postępowania organy administracji publicznej
współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie
interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność
postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru,
okoliczności i stopnia złożoności sprawy.
W
ocenie autora należy wskazać, że powyższa zasada nie może
naruszać podstawowej zasady tj. legalizmu oraz wynikającego z niej
obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i
rzeczowej. Ma ona charakter głównie postulatywny. Z dotychczasowej
praktyki wynikało bowiem wprost, że organ prowadzący postępowanie
może a wręcz powinien w ramach postępowania poszukiwać dowodów
także u innych organów. A organy te powinny współdziałać z nim,
gdyż wyjaśnienie sprawy stanowi główny cel postępowania. W
praktyce może ona mieć o tyle znaczenie, iż jeżeli z przepisów
szczególnych nie będzie wynikało wprost np. prawo do udzielenia
organowi prowadzącemu postępowania pewnych informacji lub
dokumentów to w oparciu o tę zasadę organ ten może je udostępnić.
Może to budzić dużo wątpliwości np. związanych z możliwością
udostępnienia danych osobowych.
Innym
przykładem jest sytuacja, gdy z przepisów prawa wynika, iż
określony organ prowadzący rejestr publiczny może udostępnić
tylko i wyłączenie wskazanym organom ściśle określone dane z
rejestru. Czy w takim przypadku inny organ (nie wymieniony w ustawie
regulującej prowadzenie rejestru) w oparciu o zasadę z art. 7b może
poprosić o potrzebne mu na użytek postępowania dane z rejestru?
Wydaje się, że tak. W ocenie autora niniejszego opracowania
przemawia za tym zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ
prowadzący postępowanie ma ustalić określony stan faktyczny.
Jeżeli do jego określenia konieczne jest uzyskanie określonych
danych, to winien on tymi danym dysponować. Wydaje się, że obecne
przepisy ustawy o ochronie danych osobowych temu się nie
sprzeciwiają (więcej na ten temat w części dotyczącej mediacji).
Ma
ona także swoje odzwierciedlenie w przepisie typowo proceduralnym.
Zgodnie z nowo dodanym art. 106a kpa (§ 1), organ załatwiający
sprawę może, z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do
którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, zwołać posiedzenie,
jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska
(posiedzenie w trybie współdziałania). Zgodnie zaś z § 2 Organ
załatwiający sprawę może zwołać posiedzenie w trybie
współdziałania przed upływem terminu do zajęcia stanowiska,
określonego w art. 106 § 3, a jeżeli przepis prawa przewiduje inny
termin, przed upływem tego terminu, tylko na wniosek organu, do
którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Warto wskazać
dokładne brzmienie poszczególnych paragrafów ww. przepisu.
Jak
już podniesiono, zasada współdziałania nie może wpływać na
zakres właściwości organów.
Dlatego
też § 1 należy rozumieć jako przepis ogólny a § 2 jako przepis
szczególny. Otóż mimo iż w § 1 mowa jest, że organ de facto
zawsze „może” zwołać posiedzenie w trybie współdziałania,
to do póki organ opiniujący „pozostaje w terminie” organ
prowadzący postępowanie nie może ingerować w jego prace.
Stanowiło by to naruszenie zasady przestrzegania właściwości.
Tak
więc w przypadku, gdy strona, która została zawiadomiona o
przekazaniu akt postępowania do organu opiniującego, niezwłocznie
wniesie do organu prowadzącego sprawę wniosek o przeprowadzenie
posiedzenia w trybie współdziałania – to wniosek ten winien być
przekazany do organu opiniującego.
Odnosząc
się do praktycznej skuteczności ww. przepisu, trudno obecnie ocenić
stopień w jakim nowa instytucja przyczyni się do przyśpieszenia
rozpatrywania spraw. Wydaje się, że wprowadzenie ww. rozwiązania
nie wpłynie istotnie na tryb pracy organów. Wskazana propozycja
stanowi minimalistyczną wersję postulowanej już w literaturze
instytucji konferencji organów. Aby w pełni wprowadzić do
polskiego porządku prawnego konferencję organów, która mogłaby
przyczynić się do usprawnienia postępowania administracyjnego
wymagane jest jednak wprowadzenie zmian do szeregu ustaw
szczególnych. Problem polskiego postępowania administracyjnego nie
stanowi bowiem art. 106 kpa, lecz wielkość postępowań których
przedmiotem jest de
facto jedno
zdarzenie. Obrazują to przykłady postępowań dotyczących
inwestycji budowalnych. W kodeksie brakuje także postanowienia,
które zwiększyło by moc oddziaływania ww. instytucji w postaci
wskazania, iż posiedzenie w trybie współdziałania musi zakończyć
się ustaleniami, które wiążą organy, jeżeli nie są one
sprzeczne z prawem. Wydaje się też, że dodatkowo powinno być
wskazane, iż osoba reprezentująca organ winna być upoważniona do
wyrażania oświadczeń woli w stosunku do ustaleń w imieniu organu.
Przykładowo w Regulaminie Prac Rady Ministrów (Uchwała nr 190 Rady
Ministrów z 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów
MP 2013 poz. 979) w § 45 ust. 2 wskazuje się, że:
„Upoważnienie
do udziału w konferencji uzgodnieniowej jest równoznaczne z
upoważnieniem do przedstawienia wiążącego stanowiska podmiotu
zgłaszającego uwagi do projektu dokumentu rządowego, w tym w
szczególności do uzgodnienia treści tego projektu w całości”.
Interpretacja
na korzyść strony
Kolejna
zasada ogólna to zasada interpretacyjna wyrażona w art. 7 kpa.
Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania
administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź
ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają
wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są
rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu
sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik
postępowania ma bezpośredni wpływ.
Powyższa
zasada znajduje zastosowanie niezależnie od tego czy postępowanie
toczy się na wniosek czy z urzędu. Ważny jest skutek prowadzonego
postępowania tj.:
a)
nałożenie obowiązku lub
b)
odebranie uprawnienia.
Zasada
ta zgodnie z art. 7a nie znajduje zaś zastosowania w następujących
przypadkach:
1.
postępowanie toczy się w celu „nadania uprawnienia” .
2.
zrealizowanie tej zasady sprzeciwia się spornym interesom stronami
3.
wpływa na interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma
bezpośredni wpływ.
4.
za odstąpieniem od zastosowania ww. zasady przemawia
1)
ważny interes publiczny, w tym
a)
istotne interesy państwa,
-
bezpieczeństwo państwa, lub
-
obronność, lub
-
porządek publiczny
-
inne istotne interesy (ustawodawca wskazuje bowiem na otwarty katalog
poprzez posłużenie się zwrotem „w szczególności”;
b)
inny interes publiczny – niż interes państwa
2)
w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
Projektodawcy
wskazywali, iż zasada ta „może być stosowana dopiero na ostatnim
etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną
w stosunku do innych zasad. Przeciwnie, pełni ona rolę
uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero
wówczas, gdy zastosowanie innych zasad nie daje jednoznacznego
rezultatu”. Tym samym „jeżeli (…) wskazywany przez stronę
sposób interpretacji przepisów będzie sprzeczny z jasnym ich
brzmieniem, będzie jednoznacznie naruszał zasady logiki lub
metodologię wykładni przepisów, zasada z art. 7a k.p.a. nie
znajdzie zastosowania”. Warto wskazać, iż przesłanka włączenia
zastosowania ww. przepisu w postaci „chyba że sprzeciwiają się
temu sporne interesy stron” oznacza tym samym, że możliwe jest
zastosowanie ww. przesłanki także wtedy, gdy w sprawach są strony,
i to nawet o spornych interesach, ale np. z ich deklaracji i
okoliczności sprawy wynika, iż zastosowanie określonej wykładni
przepisów jest zgodne z ich oceną lub jest dla nich neutralne.
Bardzo rzadko będzie dochodziło w praktyce do takich sytuacji, gdyż
rzadko zdarza się iż strony podobnie interpretują przepisy.
Zazwyczaj spór dotyczy tak stanu faktycznego jak i oceny stanu
prawnego. Najwięcej wątpliwości budzi ocena czy zastosowanie tej
decyzji stoi w sprzeczności „z interesem osób trzecich, na które
wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.” Wydaje się, iż
chodzi ww. przypadku o interes faktyczny a nie prawny. W przeciwnym
wypadku bowiem osoby trzecie są de facto stronami postępowania.
Podobny
przepis jak ten zawarty w ustawie znajduje się w Kodeksie Karnym.
Inny przepis, jeszcze bardziej podobny do proponowanej regulacji
znajduje się w Ordynacji Podatkowej. Nowo obowiązujący art. 2a
Ordynacji stanowi, że niedające się usunąć wątpliwości co do
treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść
podatnika. W przypadku kodeksu postępowania karnego ww. zasada ta
odnosi się do wątpliwości faktycznych, jak i prawnych. W przypadku
postępowania podatkowego z treści przepisu jak i stanowiska
Ministerstwa Finansów (Pismo z 29 grudnia 2015 r. PK4.8022.44.2015)
wynika jednoznacznie, iż zasada ta ma zastosowanie wyłącznie do
kwestii interpretacji przepisów prawnych a nie ustaleń faktycznych.
Podobnie jest w kpa. Analogiczny jest też zakres zastosowania ww.
przepisów. Z przepisu w Ordynacji podatkowej wynika, iż wątpliwość
musi dotyczyć „treści przepisów prawa podatkowego”, czyli
organ de facto
nie wie jaki jest przedmiot i
zakres jego zastosowania. Może to wynikać z błędnej jego redakcji
lub też ze sprzeczności w orzecznictwie organów lub sądów często
będącej wynikiem różnych interpretacji. W przypadku Kpa jest mowa
wprost o wątpliwości co
do treści normy prawnej.
Jakie będą konsekwencje przyjętego rozwiązania? Wprowadzenie
proponowanej zasady zdecydowanie ułatwi organom samorządu
podejmowanie decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na skutek
niejednolitej linii orzeczniczej trudno uznać jaka jest wykładania
przepisu administracyjnego, który ma stanowić materialno-prawną
podstawę wydania decyzji administracyjnej. Będzie także pomocna, w
sytuacji, gdy jakiś nowy przepis prawa dopiero wchodzi w życie, i
nie zapadły jeszcze orzeczenia ww. przedmiocie. W doktrynie już
istnieje spór co do wykładni nowo uchwalonych przepisów.
Konsekwencją
przyjętego rozwiązania będzie niestety także i to, iż organy
pierwszej instancji będą musiały, zadbać aby w uzasadnieniu
decyzji znalazł się punkt dotyczący tej zasady prawnej, i to
nawet, gdy wydaje się że w danym rodzaju spraw istnieje jednolita
praktyka. Będzie to w szczególności konieczne, gdy już w pismach
stron będą się pojawiały inne interpretacje przepisów w tym z
powołaniem na sygnatury orzeczeń. W ocenie autora, po wejściu ww.
zasady w życie zdecydowanie zwiększy się liczba tego rodzaju
argumentów stron. Jednocześnie w odpowiedzi prawdopodobnie w
orzecznictwie organów II instancji jak i sądów administracyjnych
pojawi się tendencja do zawężającej „wykładni’ tego
przepisu. Pojawią się interpretacje, że co prawda przepis wskazuje
na różnice w wykładni, lecz nie chodzi tu o każdą zaistniałą
różnicę w tym zakresie, lecz trwałą i nie rozstrzygniętą
rozbieżną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Należy
bowiem wskazać, że w Kodeksie postępowania administracyjnego
(inaczej niż np. w kodeksie postępowania karnego) zasady ogólne (a
omawiany przepis będzie takowy stanowił) mają samoistną moc
prawną i mogą stanowić podstawę oceny legalności aktów
prawnych. Praktykom nie trzeba przypominać o problemach wynikających
ze złamania zasady dwuinstancyjności np. w odniesieniu do
gromadzenia i oceny dowodów.
Rozstrzyganie
wątpliwości faktycznych na korzyść strony
Dużo
częściej wydaje się stosowanym przez organy pierwszej instancji
rozwiązaniem będzie korzystanie z propozycji zawartej w nowym art.
81a Kpa, który stanowi, że jeżeli w sprawie rozstrzyganej przez
organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania
wyjaśniającego, pozostają niedające się usunąć wątpliwości
co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga te wątpliwości na korzyść
strony. Bardzo często organy I instancji mają problemy z
jednoznacznym ustaleniem nie przepisów prawa lecz faktów.
Częstokroć postępowania administracyjne dotyczą spraw, których
stany faktyczne mają swoje źródła w okresie zaborów. Trudno jest
ustalić pewne okoliczności faktyczne z uwagi np. na braki w
dokumentacji. Pierwsza i druga wojna światowa a także okres PRL-u
powoduje, że bardzo często trudno jest w ogóle ustalić, czy dana
dokumentacja w ogóle została wytworzona.
Należy
też wskazać, że powyższa zasada ogólna nie będą miały
zastosowania w przypadku, gdy postepowaniu uczestniczy kilka stron.
Zasada
utrwalonej praktyki
Z
punktu widzenia samorządu dużo istotniejszym postulatem jest
dodanie do Kpa w art. 8 nowego § 2, który wskazuje, że organy
administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują
od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie
faktycznym i prawnym.
Jak
wskazano w samym uzasadnieniu do ustawy, powyższa zasada nie ma
charakteru bezwzględnego. Organ może odstąpić od utrwalonej
praktyki rozstrzygania spraw, w takim samym stanie faktycznym
i prawnym, ale wyłącznie z uzasadnionych przyczyn, które
winny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
Przykładem takiej sytuacji może być zmieniająca się linia
orzecznicza sądów administracyjnych, czy też uchwała NSA, która
nie wpływając bezpośrednio na sytuację prawną organów
administracji publicznej może pośrednio oddziaływać na ich
działalność orzeczniczą.
Mimo
iż ustawodawca wskazuje „na taki sam stan faktyczny i prawny” de
facto ww. przesłanka winna być interpretowana w następujący
sposób, a mianowicie stan faktyczny i prawny nie powinien różnić
się w sposób „istotny” od stanu dotychczasowego. Przykładowo,
zmiana podmiotowa przedsiębiorcy (np. przekształcenie spółki
cywilnej w spółkę np. jawną) de facto stanowi zmianę stanu
faktycznego, lecz zmiana ta jest obojętna dla zdecydowanej
większości przypadków. Podobnie będzie w sytuacji, w której na
skutek zmian legislacyjnych doszło do tzw. porządkowania przepisów.
I co prawda treść ustawy się zmieniała np. nadano nowe brzmienie
całemu artykułowi ustawy co spowodowało prenumerowanie
ustępów/paragrafów (usunięto te które już zostały na skutek
wcześniejszych zmian legislacyjnych usunięte) lecz treściowo –
norma prawa nie uległa zmianie.
Przykładem
zmiany „nieistotnej” jest też sytuacja w której co prawda
zmieniły się przepisy prawa, lecz na gruncie nowym przepisów
podmiot i tak spełnia przesłanki do uzyskania zezwolenia.
Resumując
chodzi nie zawsze o „taki sam stan faktyczny i prawny” lecz o
brak „istotnej” zmiany tego stanu, która w przypadku zaistnienia
uzasadniałaby odmienne potraktowanie podmiotu. Na koniec należy
wskazać, iż ww. przepisie o stan faktyczny dotyczący strony
postępowania a nie organu administracji wydającego decyzję
administracyjną, chyba że przepisy szczególne nadają zmianie
stanu faktycznego skutek prawny np. zmiana właściwości.
Co
istotne przepis ten ma zastosowanie do każdego rodzaju postępowań
tak do prowadzonych z urzędu jak i do postępowań wszczętych na
żądanie strony. Oznacza to także iż ma on zastosowanie także w
stosunku do każdej strony a nie wyłącznie tej której działanie
(podanie, wniosek) wszczęło postępowanie. Zasada ta jest de
facto unormowaniem legislacyjnym obecnej praktyki orzeczniczej
sądów administracyjnych. Dotychczas prawo do oczekiwania, iż organ
w analogicznych sprawach będzie zachowywał się jednakowo sądy
wywodziły właśnie z omawianego powyżej art. 7.
