Mediacja w kodeksie postępowania administracyjnego Kpa a ochrona danych osobowych

Mediacja

W znowelizowanym Kpa wprowadzono do procedury administracyjnej instytucję mediacji. Przewiduje się, że przeprowadzenie mediacji będzie możliwe co do zasady na każdym etapie postępowania i zawsze gdy „charakter sprawy na to pozwala”. Każdy etap postępowania należy rozumieć ww. przypadku od wszczęcia postępowania z urzędu (pierwsza czynność) aż do wydania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego (art. 110) organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Mogłoby się więc wydawać, iż de facto po wydaniu decyzji administracyjnej i jej doręczeniu nie jest możliwe dokonywanie mediacji, gdyż brak jest możliwości załatwienia sprawy zgodnie np. z ustaleniami mediacji. Zgodnie jednak z art. 132 kpa jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania.

Jeżeli więc wraz z odwołaniem strona zawnioskuje o przeprowadzenie mediacji i w ocenie organu może ona choć potencjalnie przynieść pozytywny skutek, to wydaje iż możliwe jest jej przeprowadzenie. Organ musi jednak w tym przypadku działać bardzo sprawnie, gdyż zgodnie z art. 133 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W przypadku mediacji prowadzonej pomiędzy organem a stroną, organ musi bardzo szybko wydać postanowienie o skierowaniu do mediacji a mediator de facto niezwłocznie winien przystąpić do jej przeprowadzenia. Wydaje się więc, że przeprowadzenie mediacji ww. zakresie jest bardziej możliwe teoretycznie niż praktycznie. Warto wskazać, że mediacja może toczyć się także przed organem wyższego stopnia. Należy jednak przypomnieć, iż w postępowaniu przez organem II instancji organ administracji który wydał decyzję w I instancji nie jest stroną postępowania. Nie jest też „organem prowadzącym postępowanie” więc w takiej mediacji nie może uczestniczyć w żadnej roli (ani strony ani organu).

Odnosząc się do drugiego zagadnienia tj. charakteru sprawy. W ocenie autora niniejszego postępowania jest to tzw. klauzula ogólna. Przepis ten należy interpretować raczej zgodnie z zasadami ogólnymi niż z przepisami będącymi podstawą do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie autora niniejszego opracowania mediacja może mieć zastosowanie w każdej sprawie, także w takich w których organ wydaje tzw. decyzje związane jak i wtedy gdy dysponuje uznaniem administracyjnym. Wydaje się, że jest dopuszczalne przeprowadzenie mediacji nie tylko w decyzjach konstytutywnych ale też w decyzjach deklaratoryjnych. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu mediacji może być przyśpieszenie załatwienia sprawy. Jednak nie można mediacji rozumieć wyłącznie w aspekcie proceduralnym.

A dążenie do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania będzie zadaniem organów administracji. Zadanie to ma być realizowane przez m.in:

1) nakłanianie stron do zawarcia ugody – w sprawie, w której uczestniczą strony o spornych interesach;

2) podejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie umowy administracyjnej – w sprawie, w której zawarcie umowy jest możliwe;

3) podejmowanie czynności niezbędnych do przeprowadzenia mediacji – w sprawie, której charakter na to pozwala.

Mediacja będzie mogła zaś być przeprowadzona, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Celem mediacji będzie wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym poprzez zawarcie ugody lub umowy administracyjnej. Organ administracji publicznej może skierować sprawę do mediacji z urzędu lub na wniosek. W sprawach, w których może być zawarta ugoda, na wniosek strony, organ administracji publicznej kieruje strony do mediacji. W przypadku braku zgody strony na przeprowadzenie mediacji albo niezajęcia przez stronę stanowiska w tym zakresie w wyznaczonym terminie, mediacji nie przeprowadza się.

Kierując sprawę do mediacji organ administracji publicznej odroczy rozpatrzenie sprawy do dwóch miesięcy. Termin ten może zostać przedłużony, o maksymalnie miesiąc. Mediatorem może być osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych i korzystająca w pełni z praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu osób uprawnionych do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego. Oznacza to, że mediatorem może być też osoba o uznanym autorytecie wśród stron np. sołtys. Zadaniem mediatora będzie dążenie do polubownego rozwiązania sporu, w tym poprzez pomoc w formułowaniu propozycji ugodowych albo propozycji postanowień umowy administracyjnej. Wynagrodzenie i zwrot wydatków obciążają organ administracji publicznej, a w sprawach, w których może być zawarta ugoda – strony w równych częściach, chyba że postanowią one inaczej.

Co do zasady mediatorem może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych (każda), w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego. Na skutek przyjęcia poprawek Senatu przez Sejm dodano jednak jedno istotne zastrzeżenie. Otóż zgodnie z dodanym art. 96f par. 2 W przypadku gdy organ prowadzący postępowanie jest uczestnikiem mediacji, mediatorem może być wyłącznie osoba wpisana na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego lub mediator wpisany na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu okręgowego.

Ochrona danych osobowych

Z powołaniem mediatora wiążą się kolejne wątpliwości. A mianowicie:
1) czy przepisy dotyczące mediacji nie naruszają ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie w jakim dopuszczają do udziału w mediacji osoby trzecie? 
2) Czy administrator danych osobowych powinien takiej osobie udzielić upoważnienia do przetwarzania danych osobowych z określonego zbioru? 

Powyższe pytanie jest bardzo ciekawym zagadnieniem, z uwagi na nowatorskość instytucji mediatora w kpa oraz jego nietypowej roli w toku postępowania. Aby je rozwikłać ponownie należy wskazać podstawowe zasady mediacji. A przede wszystkim fakt, iż w postanowieniu o skierowaniu sprawy do mediacji wskazuje się mediatora wybranego przez uczestników mediacji, a jeżeli uczestnicy mediacji nie wybrali mediatora, wskazuje się mediatora wybranego przez organ administracji publicznej, posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju. Organ administracji publicznej niezwłocznie przekazuje mediatorowi dane kontaktowe uczestników mediacji oraz ich pełnomocników, w szczególności numery telefonów i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je posiada. Mediator zapoznaje się z aktami sprawy i ma prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, chyba że uczestnik mediacji w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji nie wyrazi zgody na zapoznanie się mediatora z aktami.

Na koniec nowelizacja KPA wskazuje, że mediator sporządza protokół z przebiegu mediacji. Protokół zawiera:

1) czas i miejsce przeprowadzenia mediacji;

2) imiona i nazwiska (nazwy) oraz adresy (siedziby) uczestników mediacji;

3) imię i nazwisko oraz adres mediatora;

4) dokonane ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy;

5) podpis mediatora oraz uczestników mediacji, a jeżeli którykolwiek z uczestników mediacji nie może podpisać protokołu, wzmiankę o przyczynie braku podpisu.

Mediator niezwłocznie przedkłada protokół z przebiegu mediacji organowi administracji publicznej w celu włączenia go do akt sprawy i doręcza odpis tego protokołu uczestnikom mediacji.

Powyższa analiza przepisów prowadzi do dwóch wniosków. Otóż mediacja i osoba mediatora jest dowolna. Jest to istotna różnica w stosunku do pozostałych reguł i zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, który ma co do zasady charakter „inkwizycyjny”. Czyli organ ma obowiązek prowadzić postępowanie a w ramach postępowania strony oraz uczestnicy (biegli, świadkowie) mają ściśle określone uprawnienia i obowiązki.

Po drugie mediator nie jest organem ani jego pracownikiem co więcej nie działa nawet w jego imieniu (i to nawet wtedy, gdy organ nie jest uczestnikiem mediacji).

Z drugiej jednak strony osoba mediatora jest wskazana wprost w akcie administracyjnym tj. w postanowieniu o skierowaniu do mediacji, w którym wskazuje się mediatora wybranego przez uczestników mediacji, a jeżeli uczestnicy mediacji nie wybrali mediatora mediatora wybranego przez organ administracji publicznej. Czyli uprawnienie danego mediatora (wskazanego indywidualnie i konkretnie) następuje w formie aktu prawnego.

Jednocześnie jednak art. 37 ustawy o ochronie danych osobowych wskazuje, że do przetwarzania danych mogą być dopuszczone wyłącznie osoby posiadające upoważnienie nadane przez administratora danych. Zakres zaś dopuszczonych danych osobowych wynika wprost z KPA (choć uczestnicy mediacji mogą się w określonym trybie sprzeciwić ww. zakresowi np. dostępowi do akt). W efekcie wydaje się, że instytucja mediatora jest trochę zbliżona do instytucji biegłego (pod kątem relacji pomiędzy stroną i organem). W tym też zakresie upoważnienia do przetwarzania danych osobowych winny być analogiczne.

W ocenie autora nie jest konieczne wydawanie mediatorowi upoważnienia do przetwarzania danych osobowych, gdyż zakres przetwarzanych danych określa ustawa – Kpa, (Uprawnienie mediatora do przetwarzania danych osobowych wynika zaś z samego prawa. Nie jest to działanie w ramach organu) a jego wyznaczenie następuje na mocy – najpierw zgody stron (posiadających wiedzę o zakresie udostępnianych danych) oraz aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 23 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. (DzU z 2016 r. Poz. 922 z późn. zm.) Przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy:

1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych;

2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa;

3) jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą;

4) jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego;

5) jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą.

Przepis wskazuje, że za prawnie usprawiedliwiony cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, uważa się w szczególności:

1) marketing bezpośredni własnych produktów lub usług administratora danych;

2) dochodzenie roszczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.

W efekcie należy wskazać, że przetwarzanie danych osobowych stron i uczestników postępowania w ramach postępowania administracyjnego mieści się w zakresie art. 23 ust. 1 pkt 2, czyli gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Oznacza to tym samym, że jeżeli na gruncie prawa powszechnie obowiązującego nadano organowi uprawnienie do realizacji danego uprawnienia lub obowiązku strony, albo wskazano które dane osobowe mogą być przetwarzane przez organ (np. wskazując niezbędny zakres danych określonych we wniosku urzędowym) w takim przypadku nie jest konieczne uzyskiwanie zgody strony lub uczestnika na przetwarzanie jego danych osobowych. Wskazanie zaś w formularzu (nawet określonym w rozporządzeniu lub w ustawie) pola na zaznaczenie takiej zgody, sugerowałoby, iż przetwarzanie danych osobowych następuje na zasadzie dobrowolności – w większości przypadków tak jednak nie jest.

Jak wskazuje Paweł Litwiński w książce pt. „Ochrona danych osobowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym” wyd. WoltersKluwer z 2009 r. to zakres kompetencji przysługujących konkretnemu organowi administracji publicznej będzie w danym przypadku wyznaczał zakres dopuszczalnych czynności w zakresie przetwarzania danych osobowych przez ten podmiot, a także determinował status podmiotu przetwarzającego dane z punktu widzenia pojęcia administratora danych osobowych. Istnienie przepisu kompetencyjnego będzie niezbędne dla przyjęcia, że w danym przypadku organ administracji publicznej uprawniony jest do przetwarzania danych osobowych (str. 152). Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w nauce prawa, zgodnie z którym jeżeli okoliczności przetwarzania danych osobowych regulowane są bezpośrednio przepisami prawa, podstawę przetwarzania danych osobowych, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy stosować przed innymi podstawami. Oznacza to, że organ administracji publicznej w zakresie przetwarzania danych osobowych na potrzeby prowadzonego postępowania powinien oprzeć swoje działania na wskazanych wyżej przepisach upoważniających go do przetwarzania danych osobowych i nie poszukiwać dodatkowych przesłanek legalizujących takie przetwarzanie. W szczególności, organ administracji publicznej nie ma obowiązku, a wręcz nie powinien ubiegać się o zgodę na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania (str. 154) – z wyjątkami wskazanym w rozdziale dotyczącym mediacji (przyp. SSZ). Należy jednakże wskazać, iż ww. odpowiedź na powyższe pytanie zawiera jedynie subiektywny pogląd autora, decydujące ww. zakresie powinno być stanowisko Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

Osoba mediatora

Jak już wskazywano co do zasady mediatorem może być osoba fizyczna posiadająca posiada pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego, lub na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu okręgowego.

Należy uznać, że mediatorem może być osoba, która co do zasady ma ukończone 18 lat (lub kobieta która zawarła przez ukończeniem 18 roku życia związek małżeński). W praktyce takim mediatorem może być:

1. sołtys lub inna osoba o uznanym w danym środowisku autorytecie
2. nauczyciel, pracownik instytucji kultury – (osoby te są bowiem pracownikami organu prowadzącego postępowanie a wyłącznie pracownikami jednostki organizacyjnej gminy)
3. duchowny, proboszcz parafii itp.
4. radny.

- istotne jest aby mediator był bezstronny i był wstanie zachować bezstronność przy prowadzeniu mediacji w toku jej trwania oraz musi niezwłocznie ujawnić okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwość co do jego bezstronności w trakcie prowadzonej mediacji.

Fakt bezstronności ocenia tak organ kierujący na mediację (to on bowiem wyznacza tą osobę w postanowieniu) ale też strony, które wyrażają zgodę na danego mediatora i które zawsze mogą wystąpić o zmianę osoby mediatora.

W przypadku radnych problematyczne jest wynagrodzenie mediatora. Zgodnie bowiem z ustawami ustrojowymi np. art. 24d ustawy o samorządzie gminnym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Nie stoi temu na przeszkodzie prowadzenia mediacji przez radnego bez wynagrodzenia. KPA dopuszcza taką formę mediacji.