O trudnym odwracaniu skutków działania ex lege i decyzjach deklaratoryjnych

W prawie administracyjnym występują dwa rodzaje decyzji administracyjnych – decyzje konstytutywne i decyzje deklaratoryjne. Pierwsze z tych decyzji można nazwać decyzjami typowymi – następuje subsumcja stanu prawnego do stanu faktycznego i w efekcie następuje konkretyzacja prawa oraz określenie praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Jest kreowany nowy stan prawny i od strony materialnej i proceduralnej. Można je kolokwialnie zobrazować następującym zwrotem: „czegoś nie miałem, a teraz mam.” 

Drugi rodzaj decyzji tj. decyzje deklaratoryjne. W literaturze przedmiotu stosowanie tego rodzaju decyzji budzi wiele kontrowersji1. Mają one bowiem charakter pośredni pomiędzy decyzjami konstytutywnymi a zaświadczeniami (potwierdzającymi stan prawny lub faktyczny). Jest to rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego ze skutkiem zawieszającym lub rozwiązującym. Można je kolokwialnie zobrazować następującym zwrotem: Państwo powiedziało w ustawie że coś już mam, z dzisiejszym dniem, ale żeby to dostać (lub wykazać przed innymi) to muszę dostać jeszcze decyzje, w której powiedzą że to „ja” dostałem z tym dniem.

Decyzje konstytutywne występują w obrocie prawnym i są wprowadzane zazwyczaj przez ustawodawcę wtedy, gdy ustawodawca chce mocą swojego władztwa wywołać skutek prawny ex lege. Swego rodzaju „przeciąć” lub „posprzątać” określoną rzeczywistość, a następnie organom administracji nakazuje dostosowanie „dokumentacji” do tego stanu, który na mocy ustawy został ustanowiony.

Takim przykładem zastosowania decyzji deklaratoryjnych były decyzje komunalizacyjne. W momencie powstania samorządu terytorialnego w 1990 r. (ówczesnych gmin) ustawodawca wprowadzając te podmioty do porządku prawnego, chciał jednocześnie mocą swojego władztwa wyposażyć je w majątek. Tak więc ustawodawca wprowadził art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (ówczesna administracja rządowa) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z przepisu wynikało, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa miał/ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy. Wojewodowie zostali zaś zobowiązani do wydawania decyzji deklaratoryjnych już co do konkretnego mienia/nieruchomości. Sentencja decyzji wyglądała zazwyczaj tak:

….stwierdza nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę …...prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa…...położonej w.. (i tu dane na nieruchomość).”.

W ten sposób gminy nabywają nieruchomości tj. drogi, place, grunty pod torami kolejowymi itp. Posługuję czasem teraźniejszym „nabywają”, gdyż proces ten trwa już od 27 lat i potrwa jeszcze długo. Większość decyzji zostało już wydanych, ale są jeszcze takie w przypadku których toczą się sprawy.

Spór o kolej.

Na mocy ww. przepisów gminy nabyły dużą część terenów kolejowych, w szczególności do tych, do których PKP nie legitymowało się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu (do konkretnej nieruchomość). Co w sposób oczywisty nie było na rękę kolejom. Koleje miały też swoje regulacje, które mówiły o tym, że zarządzają liniami kolejowymi itp. Spór co do możliwości komunalizowania terenów kolejowych trwał od samego początku. Zdecydowaną większość spraw koleje przegrywały. Jednakże w ostatnich latach pojawiały się orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawiające komunalizacji takich terenów i akcentujące to, że na mocy własnych ustaw (o kolejach) koleje zarządzały tymi terenami i nie podlegają one komunalizacji. Doprowadziło to do wydania 27 maja 2017 r. uchwały NSA sygn. akt I OPS 2/16, w której NSA stwierdził, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej" a w efekcie podlegają komunalizacji . Dla zainteresowanych link do uchwały: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/128A5733F6. 
 

A teraz wchodzi ustawodawca

Ostatnio pojawił się Projekt ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o transporcie kolejowym. Link do strony RCL: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12302205/katalog/12454912#12454912

W projekcie tym wskazano, że:

„Art. 34b. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 31 lipca 1985 r. w posiadaniu PKP, stanowią grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.2)) w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 sierpnia 1985 r.

Art. 34c. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 26 maja 1990 r. w posiadaniu PKP, nie stanowią składników mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U poz. 191, z późn. zm.3)).”.  Ps. Komunalizacja nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r.

Jak wskazano w uzasadnieniu:

„Dodanie w rozdziale dotyczącym mienia kolejowego artykułów 34b i 34c. Przepisy te mają na celu przeciwdziałanie skutkom, pojawiającego się ostatnio w części wyroków NSA twierdzenia, zgodnie z którym prawie wszystkie grunty będące w roku 1990 w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego „PKP”, należą do gmin. Takie stanowisko bezpośrednio grozi podważeniem wszelkich stosunków majątkowych, finansowych, prawnych i organizacyjnych wśród podmiotów powstałych na bazie przedsiębiorstwa PKP (PKP S.A., PKP IC, PKP Cargo, Koleje Mazowieckie, PKP PLK etc.). Przepisy, które część składów sędziowskich interpretuje i na ich podstawie orzeka „komunalizację” mienia oraz te przepisy, które są pomijane w rozważaniach tych składów, mają w większości zastosowanie także do pozostałych przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Groźba „komunalizacji” majątku państwowego będąca skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów, oznacza realną przeszkodę dla funkcjonowania wszystkich przedsiębiorstw i organów Państwa korzystających z mienia, które było własnością państwa do roku 1990. Wprowadzane przepisy potwierdzają obowiązujące prawo materialne w tym zakresie, poprzez wskazanie wprost, że do mienia kolejowego mają zastosowanie:

1. przepisy prowadzące do uwłaszczenia państwowych jednostek organizacyjnych na użytkowanym (zarządzanym) przez nie mieniu;

1. przepisy wyłączające komunalizację gruntów, należących do państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania organów administracji publicznej szczebla centralnego lub przedsiębiorstw, dla których takie jednostki były organami założycielskimi.”

Z kolei w przepisach zmieniających wskazuje się, że:

„Art. 5 Postępowania wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 lub art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, z późn. zm.4)) w stosunku do gruntów, o których mowa wart. 34b i 34c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podlegają umorzeniu.

Art. 6. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stwierdza z urzędu nieważność ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 17a ust. 3 lub art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzającej nabycie przez gminę własności mienia pozostającego do dnia 26 maja 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”, w zakresie dotyczącym gruntów, na których znajdowały się lub znajdują się elementy wchodzące w skład infrastruktury kolejowej określone w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.”.

Powyższy przykład pokazuje, jak stosowanie decyzji deklaratoryjnych może wywoływać trudno odwracalne skutki prawne (nie oceniam, czy pozytywne czy negatywne). Zmiana ustanowionego stanu prawnego wymaga stosowania bardzo trudnej techniki legislacyjnej tj. cofania się o "dzień przed" stanem, który wywołał zmianę prawną. Wydaje się, że nie jest skuteczne zastosowanie techniki legislacyjnej w postaci np. przepisy "decyzji, o których mowa w ....nie wydaje się". Taka technika sprawiłaby, iż nie byłaby zrealizowana norma prawna, która weszła w życie. Taki skutek zawieszający przepisu wydaje się, że godziłby w zasadę państwa prawa.

Warto wskazać, że już poprzednio w ustawie o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe" z  dnia 8 września 2000 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - tekst pierwotny) zawarto przepis,  zgodnie z którym "Art. 34^a. Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). ".

Sądy administracyjne, które kontrolowały decyzji komunalizacyjne już po wejściu w życie tego przepisu wskazywały, m.in. że ". Zgodnie z art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, co do których przedsiębiorstwo to nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Uwłaszczenie dokonywane w trybie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mienie to stało się własnością gmin w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r." np. (I OSK 1269/10 - wyrok NSA (N) z dnia 06-07-2011) . 

Zatem zastosowana powyżej technika legislacyjna nie była skuteczna i nie zrealizowała zamierzeń projektodawców (czyli zastopowania komunizacji ex lege z dniem 27 maja 1990 r.) i de facto miała ona zastosowanie wyłącznie do decyzji konstytutywnych w ustawie - Przepisy wprowadzające tj. tych z  art. 5 ust. 3. 

Inne przykłady decyzji deklaratoryjnych

Obecnie od wielu wielu miesięcy procedowany jest inny akt prawny tj. Projekt ustawy o przekształceniu współużytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we współwłasność gruntów link do RCL:https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12288711/katalog/12373413#12373413

Zgodnie z tym przepisem z dniem określonym w ustawie prawo użytkowania wieczystego gruntu przeistacza się w prawo współwłasności. Podobnie jak w przypadku ustawy komunalizacyjnej rzecz ma się wydarzyć „z mocy prawa”. Wedle tego dokumentu https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12288711/12373413/12373417/dokument275494.pdf pt. "wyciąg z protokołu ze Stałego Komitetu Rady Ministrów" potwierdzenie tego stanu „z mocy prawa” ma nastąpić w postaci decyzji deklaratoryjnych (choć wcześniej rozważano „zaświadczenia”). Choć z projektu wynika, ze decyzja będzie miała charakter mieszany: deklaratoryjny (potwierdzenie przekształcenia) i konstytutywny (ustanie opłaty). Wydaje się, że w części deklaratoryjnej będzie to ogromne wyzwanie organizacyjne i prawne, jak każą sądzić doświadczenia z ustawy komunalizacyjnej.

1przykładowo pojawia się pytanie, czy w trybie z art. 154 KPA (jak również i art. 155 KPA) mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, cy też decyzje deklaratoryjne.

2 )Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1991 r. poz. 446 i 464, z 1993 r. poz. 212 i 629, z 1994 r. poz. 96, 118, 384, 388, 415 i 601, z 1995 r. poz. 486, z 1996 r. poz. 33, 405, 496 i 775 oraz z 1997 r. poz. 24, 44, 348 i 435.

32)Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1990 r. poz. 253 i 541, z 1991 r. poz. 151, z 1992 r. poz. 20, z 1993 r. poz. 180, z 1994 r. poz. 3 i 285, z 1996 r. poz. 102 i 496, z 1997 r. poz. 43, z 2002 r. poz. 1271 oraz z 2004 r. poz. 1492 oraz z 2017 r. poz. 653.

4 )Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1990 r. poz. 253 i 541, z 1991 r. poz. 151, z 1992 r. poz. 20, z 1993 r. poz. 180, z 1994 r. poz. 3 i 285, z 1996 r. poz. 102 i 496, z 1997 r. poz. 43, z 2002 r. poz. 1271 oraz z 2004 r. poz. 1492 oraz z 2017 r. poz. 653.

Wątpliwości co do zastosowania art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego - kpa

W czerwcu 2017 r. weszła w życie duża nowelizacja Kpa. Jedną z ciekawszych zmian, którą wprowadziła nowelizacja jest art 79a, który stanowi, że postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Na tle stosowania ww. przepisy dochodzi do wielu wątpliwości i pytań, przykładowo: 

1.   Czy w at. 79a należy wskazać termin i czy strona musi dostosować się do tego terminu? 
2.  Czy strona może składać nowe dowody, materiały i żądania wielokrotnie? Czy po otrzymaniu nowych dowodów, ponownie stosuje się do ww. artykuły? czy termin można przedłużyć albo przywrócić? 
3. Co w sytuacji, w której po uzupełnieniu materiału przez przez stronę organ musi jeszcze raz zawiadomić strony o zebraniu dodatkowego materiału (materiał‚ uzupełniony nadal może nie spełniać wymogów do wydania pozytywnej decyzji ) a w tym zawiadomieniu znów musi wskazać na zapis art. 79a § 1

Te wszystkie pytania wynikają z praktyki stosowania prawa. W pewnej części sam ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy wskazuje wyjaśnienie, a częściowo udzielenie odpowiedzi wymaga dokonania pogłębionej wykładni przepisów.



Z uwagi na fakt, iż art. 79a w swojej treści mówi „o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań” czy de facto powtarza część przepisu art. 10 par. 1 wydaje się, że w tym zakresie należy za stosować dotychczasowe zasady odnośnie terminów obowiązujące w art. 10 kpa. Za prawem do określenia terminów na wypowiedzenie się co do zebranego materiału oraz prawa dodania dowodów na spełnienie przesłanek do wydania decyzji pozytywnej dla strony przemawia też treść par. 2 art. 79a, który wskazuje wprost, że "W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.”. 

Brak zaznaczenia możliwości terminu byłby nie do pogodzenia z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego. Postępowanie musi się kiedyś bowiem zastąpić i organ musi mieć prawo określenia terminów na dokonywanie czynności przez strony. Terminy te zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu nie powinny być „za krótkie” a zgodnie z zasadą szybkości postępowania „za długie”.


Odpowiadając natomiast na pytanie nr 2 i 3 warto zaznaczyć, iż w uzasadnieniu do zmian wskazano „Zgodnie z projektowanym art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania stronie przesłanek, których spełnienie zależy od strony, a które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Co oczywiste, rozwiązanie to nie wyklucza dobrej praktyki organów polegającej na kontaktowaniu się ze stroną postępowania ustnie, telefonicznie czy drogą elektroniczną i w żadnym stopniu nie ogranicza norm określonych w art. 8–10 oraz art. 77 k.p.a., a stanowi ich uzupełnienie. Proponowane rozwiązanie nie stoi również w sprzeczności z przepisami ustaw szczególnych, gdzie określony został tryb uzyskiwania dalszych uzupełnień lub wyjaśnień dotyczących przedłożonego we wniosku żądania.” Projektodawca wskazuje także dalej że „Informacja o niespełnieniu przesłanek została skorelowana z zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona będzie zatem mogła przedstawić nowe dowody potwierdzające spełnienie przesłanek w terminie wyznaczonym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Na ogólnych zasadach strona będzie mogła wnieść o przedłużenie tego terminu. Zastosowanie art. 79a k.p.a. nie jest wyłączone przez sam fakt, że w postępowaniu uczestniczą strony o spornych interesach. W takim przypadku przepis ten powinien być stosowany analogicznie jak przepis art. 10 k.p.a. W razie przedstawienia przez stronę, na wniosek której wszczęto postępowanie, nowych istotnych okoliczności lub dowodów na skutek zastosowania art. 79a k.p.a., organ powinien umożliwić ustosunkowanie się do nich przez pozostałe strony.’.
W tym zakresie wydaje się, że treść uzasadnienia do przepisów częściowo rozwiewa wątpliwości co do intencji i zakresu zastosowania art. 79a.
Wydaje się też, że brak przedstawienia przez stronę wystarczającej informacji i dokumentów do wydania decyzji pozytywnej musi podlegać ocenie organu. Jeżeli jest szansa, iż strona źle zrozumiała treść pisma i po wyjaśnieniu jej tych okoliczności będzie wstanie obiektywnie uzupełnić materiał, to wydaje się, że możliwe jest ponowne przeprowadzenie procedury z art. 79a (a po z uzupełnieniu znowu art. 10).


Z powyższym zagadnieniem wiąże się także odpowiedź na pytanie, jak należy postąpić w sytuacji, gdy w odpowiedzi na zawiadomienie w trybie art. 79a strona składająca wniosek uzupełni dokumentację zgodnie z naszym wezwaniem, ale nadal istnieją inne przesłanki, niezależne od strony postępowania, zgodnie z którymi decyzja wydana przez urząd powinna być odmowna. W związku z powyższym nie będzie spełniony zapis z zawiadomienia "co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.", bo strona uzupełniła wszystko o co była wezwana.
Rozważając udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie należy wskazać, że może dojść do dwóch sytuacji.

Pierwsza to taka, w której organ kończy postępowanie wyjaśniające. Jeżeli już na tym etapie organ wie, że decyzja nie będzie zgodna z oczekiwaniami strony z powodów „obiektywnych” tj. takich na które strona nie ma wpływy, to wydaje się, że zbędne jest zastosowanie art. 79a – ratio legis tego przepisu jest doprowadzenie do sytuacji, w której strona może swoimi działaniami uzupełnić materiał dowodowy tak aby uzyskać satysfakcjonującą ją decyzje, jeżeli jest to natomiast nie możliwe to wydaje się, że zastosowanie art. 79a de facto wprowadzało by stronę w błąd. Wynika to z samej treści art. 79a, który wskazuje, że „1. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.”. W efekcie ww. sytuacji należy zastosować wyłącznie art. 10 kpa.
W drugim przypadku, tj. w sytuacji, gdy w chwili zakończenia postępowania wyjaśniającego organ uznał, że istnieje możliwość zastosowania art. 79a lecz albo na ten dzień nie wiedział, że decyzja będzie negatywna, albo też przez przeoczenie, nie zauważył tego faktu to sytuacja nie jest oczywista na tym etapie stosowania nowych przepisów. Literalne brzmienie KPA nie wskazuje bowiem, co organ powinien uczynić w tej sytuacji. Dochodzi bowiem do zderzenia dwóch zasad, które na pierwszy rzut oka wydają się sprzeczne tj. wspomniana już zasada legalizmu (at. 7 kpa) oraz zasada zasada udzielania informacji (art. 9), która wskazuje, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. A przede wszystkim zasada pogłębiania zaufania (art. 8) zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Zgodnie z zasadą legalizmu decyzja musi być zgodna z prawem na dzień jej wydania. Oznacza to, że zawsze organ musi pilnować aby rozstrzygnięcie decyzji w dniu jej wydania odpowiadało prawu. Może więc pojawić się interpretacja, iż w takiej sytuacji strona niestety poniesie konsekwencje albo omyłki organu albo określonego stanu prawnego, który powstał po tym dniu.

Wydaje, że ze zasada legalizmu (rozumiana w rygorystyczny sposób) będzie miała zastosowanie wtedy, gdy w okresie od wystosowania zawiadomienia z art. 79a do dnia wydania decyzji zmianie ulegnie stan prawny lub faktyczny na niekorzyść strony. W tej sytuacji strona mimo zastosowania się do wytycznych z art. 79a nie uzyska ochrony prawnej. W przypadku zmiany stanu prawnego do takich sytuacji może dojść niezwykle rzadko, gdyż zazwyczaj przepisy przejściowe regulują ww. sytuację, wskazując, że do spraw wszczętych przed ich wejściem w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Częściej będą to zmiany okoliczności faktycznych.

W przypadku natomiast pomyłki organu, który nie zauważył innych okoliczności uniemożliwiających wydanie decyzji pozytywnej warto wskazać na występujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, wypracowany jeszcze przez ostatnią nowelizacją Kpa, a wyprawowany w oparciu o ww. zasady zawarte w art. 8 i 9 kpa, iż strona nie powinna być obciążona błędami organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Warto w tym miejscu przywołać za autorami komentarza do KPA pod. Red. R. Hausera oraz M. Wierzbowskiego (C.H. BECHK z 2017 r. ) wybrane poglądy orzecznictwa w tym zakresie. Autorzy wskazują, że zgodnie z wyr. WSA w Warszawie z 18.4.2005 r. (I SA/Wa 303/04, Legalis) "wątpliwości co do treści wniosku powinny być rozstrzygane na korzyść wnioskodawczyni, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracji wskazał jej – jako drogę właściwą – w istocie rzeczy postępowanie, które od samego początku było bezprzedmiotowe". Znana postępowaniu karnemu zasada in dubio pro reo, ma także swój odpowiednik na gruncie postępowania administracyjnego, w postaci nakazu rozstrzygania wszelkich wątpliwości na rzecz obywatela. W powyższym kontekście należy także przywołać wyr. NSA z 12.5.2000 r. (III SA 957/99, BIP 2001, Nr 4, s. 38), w którym stwierdzono, że w myśl zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania, wykluczona jest możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji publicznej. Stanowisko to zostało podtrzymane w wyr. WSA we Wrocławiu z 16.9.2009 r. (III SA/Wr 72/09, Legalis), w którym przyjęto, że "według zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 KPA), strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji oparcia swego działania na dotychczasowym postępowaniu organów administracyjnych przy rozpoznawaniu spraw o tym samym charakterze i w stosunku do tej samej strony. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa i organ skorygował swoje postępowanie w kolejnej sprawie, to ujemne dla strony następstwa wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego zachowania się organu powinny być wyeliminowane przez administrację z własnej inicjatywy, nie zaś obciążać stronę".”.

Ciekawe czy tą drogą podąży też interpretacja art. 79a i skutków strony do zastosowania się do wskazówek zawartych w tym przepisie.


Na zakończenie warto wskazać, iż mimo że treść uzasadnienia rozwiewa częściowo wątpliwości (a z pewnością pokazuje szczegółowo intencje projektodawcy) to dopiero jednak praktyka stosowania i interpretacji tych przepisów przez organy II instancji i sądy administracyjne potwierdzi prawidłowość punktu widzenia projektodawcy w tym zakresie.