W czerwcu 2017 r. weszła w życie duża nowelizacja Kpa. Jedną z ciekawszych zmian, którą wprowadziła nowelizacja jest art 79a, który stanowi, że postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Na tle stosowania ww. przepisy dochodzi do wielu wątpliwości i pytań, przykładowo:
- Czy w at. 79a należy wskazać termin i czy strona musi dostosować się do tego terminu?
- Czy strona może składać nowe dowody, materiały i żądania wielokrotnie? Czy po otrzymaniu nowych dowodów, ponownie stosuje się do ww. artykuły? czy termin można przedłużyć albo przywrócić?
- Co w sytuacji, w której po uzupełnieniu materiału przez przez stronę organ musi jeszcze raz zawiadomić strony o zebraniu dodatkowego materiału (materiał‚ uzupełniony nadal może nie spełniać wymogów do wydania pozytywnej decyzji ) a w tym zawiadomieniu znów musi wskazać na zapis art. 79a § 1
Te wszystkie pytania wynikają z praktyki stosowania prawa. W pewnej części sam ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy wskazuje wyjaśnienie, a częściowo udzielenie odpowiedzi wymaga dokonania pogłębionej wykładni przepisów.
Z uwagi na fakt, iż art. 79a w swojej treści mówi „o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań” czy de facto powtarza część przepisu art. 10 par. 1 wydaje się, że w tym zakresie należy za stosować dotychczasowe zasady odnośnie terminów obowiązujące w art. 10 kpa. Za prawem do określenia terminów na wypowiedzenie się co do zebranego materiału oraz prawa dodania dowodów na spełnienie przesłanek do wydania decyzji pozytywnej dla strony przemawia też treść par. 2 art. 79a, który wskazuje wprost, że "W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.”.
Brak zaznaczenia możliwości terminu byłby nie do pogodzenia z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego. Postępowanie musi się kiedyś bowiem zastąpić i organ musi mieć prawo określenia terminów na dokonywanie czynności przez strony. Terminy te zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu nie powinny być „za krótkie” a zgodnie z zasadą szybkości postępowania „za długie”.
Odpowiadając natomiast na pytanie nr 2 i 3 warto zaznaczyć, iż w uzasadnieniu do zmian wskazano „Zgodnie z projektowanym art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania stronie przesłanek, których spełnienie zależy od strony, a które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Co oczywiste, rozwiązanie to nie wyklucza dobrej praktyki organów polegającej na kontaktowaniu się ze stroną postępowania ustnie, telefonicznie czy drogą elektroniczną i w żadnym stopniu nie ogranicza norm określonych w art. 8–10 oraz art. 77 k.p.a., a stanowi ich uzupełnienie. Proponowane rozwiązanie nie stoi również w sprzeczności z przepisami ustaw szczególnych, gdzie określony został tryb uzyskiwania dalszych uzupełnień lub wyjaśnień dotyczących przedłożonego we wniosku żądania.” Projektodawca wskazuje także dalej że „Informacja o niespełnieniu przesłanek została skorelowana z zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona będzie zatem mogła przedstawić nowe dowody potwierdzające spełnienie przesłanek w terminie wyznaczonym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Na ogólnych zasadach strona będzie mogła wnieść o przedłużenie tego terminu. Zastosowanie art. 79a k.p.a. nie jest wyłączone przez sam fakt, że w postępowaniu uczestniczą strony o spornych interesach. W takim przypadku przepis ten powinien być stosowany analogicznie jak przepis art. 10 k.p.a. W razie przedstawienia przez stronę, na wniosek której wszczęto postępowanie, nowych istotnych okoliczności lub dowodów na skutek zastosowania art. 79a k.p.a., organ powinien umożliwić ustosunkowanie się do nich przez pozostałe strony.’.
W tym zakresie wydaje się, że treść uzasadnienia do przepisów częściowo rozwiewa wątpliwości co do intencji i zakresu zastosowania art. 79a.
Wydaje się też, że brak przedstawienia przez stronę wystarczającej informacji i dokumentów do wydania decyzji pozytywnej musi podlegać ocenie organu. Jeżeli jest szansa, iż strona źle zrozumiała treść pisma i po wyjaśnieniu jej tych okoliczności będzie wstanie obiektywnie uzupełnić materiał, to wydaje się, że możliwe jest ponowne przeprowadzenie procedury z art. 79a (a po z uzupełnieniu znowu art. 10).
Z powyższym zagadnieniem wiąże się także odpowiedź na pytanie, jak należy postąpić w sytuacji, gdy w odpowiedzi na zawiadomienie w trybie art. 79a strona składająca wniosek uzupełni dokumentację zgodnie z naszym wezwaniem, ale nadal istnieją inne przesłanki, niezależne od strony postępowania, zgodnie z którymi decyzja wydana przez urząd powinna być odmowna. W związku z powyższym nie będzie spełniony zapis z zawiadomienia "co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.", bo strona uzupełniła wszystko o co była wezwana.
Rozważając udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie należy wskazać, że może dojść do dwóch sytuacji.
Pierwsza to taka, w której organ kończy postępowanie wyjaśniające. Jeżeli już na tym etapie organ wie, że decyzja nie będzie zgodna z oczekiwaniami strony z powodów „obiektywnych” tj. takich na które strona nie ma wpływy, to wydaje się, że zbędne jest zastosowanie art. 79a – ratio legis tego przepisu jest doprowadzenie do sytuacji, w której strona może swoimi działaniami uzupełnić materiał dowodowy tak aby uzyskać satysfakcjonującą ją decyzje, jeżeli jest to natomiast nie możliwe to wydaje się, że zastosowanie art. 79a de facto wprowadzało by stronę w błąd. Wynika to z samej treści art. 79a, który wskazuje, że „1. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.”. W efekcie ww. sytuacji należy zastosować wyłącznie art. 10 kpa.
W drugim przypadku, tj. w sytuacji, gdy w chwili zakończenia postępowania wyjaśniającego organ uznał, że istnieje możliwość zastosowania art. 79a lecz albo na ten dzień nie wiedział, że decyzja będzie negatywna, albo też przez przeoczenie, nie zauważył tego faktu to sytuacja nie jest oczywista na tym etapie stosowania nowych przepisów. Literalne brzmienie KPA nie wskazuje bowiem, co organ powinien uczynić w tej sytuacji. Dochodzi bowiem do zderzenia dwóch zasad, które na pierwszy rzut oka wydają się sprzeczne tj. wspomniana już zasada legalizmu (at. 7 kpa) oraz zasada zasada udzielania informacji (art. 9), która wskazuje, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. A przede wszystkim zasada pogłębiania zaufania (art. 8) zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Zgodnie z zasadą legalizmu decyzja musi być zgodna z prawem na dzień jej wydania. Oznacza to, że zawsze organ musi pilnować aby rozstrzygnięcie decyzji w dniu jej wydania odpowiadało prawu. Może więc pojawić się interpretacja, iż w takiej sytuacji strona niestety poniesie konsekwencje albo omyłki organu albo określonego stanu prawnego, który powstał po tym dniu.
Wydaje, że ze zasada legalizmu (rozumiana w rygorystyczny sposób) będzie miała zastosowanie wtedy, gdy w okresie od wystosowania zawiadomienia z art. 79a do dnia wydania decyzji zmianie ulegnie stan prawny lub faktyczny na niekorzyść strony. W tej sytuacji strona mimo zastosowania się do wytycznych z art. 79a nie uzyska ochrony prawnej. W przypadku zmiany stanu prawnego do takich sytuacji może dojść niezwykle rzadko, gdyż zazwyczaj przepisy przejściowe regulują ww. sytuację, wskazując, że do spraw wszczętych przed ich wejściem w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Częściej będą to zmiany okoliczności faktycznych.
W przypadku natomiast pomyłki organu, który nie zauważył innych okoliczności uniemożliwiających wydanie decyzji pozytywnej warto wskazać na występujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, wypracowany jeszcze przez ostatnią nowelizacją Kpa, a wyprawowany w oparciu o ww. zasady zawarte w art. 8 i 9 kpa, iż strona nie powinna być obciążona błędami organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Warto w tym miejscu przywołać za autorami komentarza do KPA pod. Red. R. Hausera oraz M. Wierzbowskiego (C.H. BECHK z 2017 r. ) wybrane poglądy orzecznictwa w tym zakresie. Autorzy wskazują, że zgodnie z wyr. WSA w Warszawie z 18.4.2005 r. (I SA/Wa 303/04, Legalis) "wątpliwości co do treści wniosku powinny być rozstrzygane na korzyść wnioskodawczyni, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracji wskazał jej – jako drogę właściwą – w istocie rzeczy postępowanie, które od samego początku było bezprzedmiotowe". Znana postępowaniu karnemu zasada in dubio pro reo, ma także swój odpowiednik na gruncie postępowania administracyjnego, w postaci nakazu rozstrzygania wszelkich wątpliwości na rzecz obywatela. W powyższym kontekście należy także przywołać wyr. NSA z 12.5.2000 r. (III SA 957/99, BIP 2001, Nr 4, s. 38), w którym stwierdzono, że w myśl zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania, wykluczona jest możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji publicznej. Stanowisko to zostało podtrzymane w wyr. WSA we Wrocławiu z 16.9.2009 r. (III SA/Wr 72/09, Legalis), w którym przyjęto, że "według zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 KPA), strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji oparcia swego działania na dotychczasowym postępowaniu organów administracyjnych przy rozpoznawaniu spraw o tym samym charakterze i w stosunku do tej samej strony. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa i organ skorygował swoje postępowanie w kolejnej sprawie, to ujemne dla strony następstwa wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego zachowania się organu powinny być wyeliminowane przez administrację z własnej inicjatywy, nie zaś obciążać stronę".”.
Ciekawe czy tą drogą podąży też interpretacja art. 79a i skutków strony do zastosowania się do wskazówek zawartych w tym przepisie.
Na zakończenie warto wskazać, iż mimo że treść uzasadnienia rozwiewa częściowo wątpliwości (a z pewnością pokazuje szczegółowo intencje projektodawcy) to dopiero jednak praktyka stosowania i interpretacji tych przepisów przez organy II instancji i sądy administracyjne potwierdzi prawidłowość punktu widzenia projektodawcy w tym zakresie.
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz