Ocena dokonanych zmian w kodeksie postępowania administracyjnego, których celem było polepszenie sytuacji strony postępowania

Czerwcowa nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego zmieniła w kodeksie  największą liczbę przepisów od co najmniej 10 lat. Miała ona także charakter zmiany jakościowej.

Zmiana ta została dokonana w kilku płaszczyznach.  Jedną z nich jest modyfikacja modelu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne jest tzw. postępowaniem inkwizycyjnym. Oznacza to tym samym, że organ je prowadzący jest podmiotem prowadzącym postępowanie wyjaśniające w sprawie, poszukującym dowodów, świadków, dokumentów itp. Jednocześnie wydaje on w sprawie rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie ze stroną łączy stosunek administracyjno-prawny. Posiada więc uprawnienia władcze wobec strony włącznie z prawem do określania praw i obowiązków strony. Z uwagi na powyższe przepisy kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy np. ustaw materialnych dawały stronom podstawowe gwarancje procesowe np. prawo do wnoszenia środków dowodowych, prawo do czynnego udziału w postępowaniu itp.

Ostatnia nowelizacja nie zmieniła „rdzenia” postępowania administracyjnego oraz nie zachwiała dotychczasowymi rolami podmiotów w tym postępowaniu. Dokonała jednak kilku zmian w przepisach zmieniających relacje stron, wprowadziła podmioty trzecie o określonych kompetencjach np. profesjonalnego mediatora (o czym tutaj http://prawoilegislacja.blogspot.com/2017/08/mediacja-w-kodeksie-postepowania.html ). 

Powyższa tendencja „równoważenia” ról była widoczna już od wejścia w życie Konstytucji RP oraz wpływu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Należy wspomnieć choćby na orzeczenia dotyczące kar administracyjnych (wpływ orzecznictwa TK spowodował dodanie nowego rozdziału do Kpa) czy też zasadę utrwalonej praktyki orzeczniczej itp. Obecnie jednak ma ona charakter prawa pisanego. 

Czy zmiany, które weszły w życie w czerwcu br. można jednak nazywać rewolucyjnymi i czy takimi okażą się w praktyce ?

W niniejszym artykule skupię się na analizie i ocenie kilku ciekawych zmian, które dokonały się w zasadach ogólnych kpa. 

Będą to zasady:

1. współdziałania organów administracyjnych

2. interpretacji (prawa i przepisów) na korzyść strony

3. utrwalonej praktyki

 

Zasady ogólne

Część zmian dokonanych w przepisach ogólnych na mocy nowelizacji ma charakter porządkująco-uzupełniający. Część stanowi nowość. Zawarte w KPA zasady ogólne to „pewne podstawowe (przewodnie) reguły postępowania uznane za takie przez ustawodawcę i wyodrębnione redakcyjnie w rozdziale 2 (art. 6-16) działu I kodeksu.” Są to szczególne przepisy „wyciągnięte przed nawias” pozostałych regulacji procesowych zawartych w KPA, „współstosowane” z pozostałymi regulacjami kodeksowymi na każdym etapie postępowania administracyjnego (prowadzonego zarówno w trybach zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych).

Zasada współdziałania 

Zgodnie z nowym art. 7b w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

W ocenie autora należy wskazać, że powyższa zasada nie może naruszać podstawowej zasady tj. legalizmu oraz wynikającego z niej obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ma ona charakter głównie postulatywny. Z dotychczasowej praktyki wynikało bowiem wprost, że organ prowadzący postępowanie może a wręcz powinien w ramach postępowania poszukiwać dowodów także u innych organów. A organy te powinny współdziałać z nim, gdyż wyjaśnienie sprawy stanowi główny cel postępowania. W praktyce może ona mieć o tyle znaczenie, iż jeżeli z przepisów szczególnych nie będzie wynikało wprost np. prawo do udzielenia organowi prowadzącemu postępowania pewnych informacji lub dokumentów to w oparciu o tę zasadę organ ten może je udostępnić. Może to budzić dużo wątpliwości np. związanych z możliwością udostępnienia danych osobowych.

Innym przykładem jest sytuacja, gdy z przepisów prawa wynika, iż określony organ prowadzący rejestr publiczny może udostępnić tylko i wyłączenie wskazanym organom ściśle określone dane z rejestru. Czy w takim przypadku inny organ (nie wymieniony w ustawie regulującej prowadzenie rejestru) w oparciu o zasadę z art. 7b może poprosić o potrzebne mu na użytek postępowania dane z rejestru? Wydaje się, że tak. W ocenie autora niniejszego opracowania przemawia za tym zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie ma ustalić określony stan faktyczny. Jeżeli do jego określenia konieczne jest uzyskanie określonych danych, to winien on tymi danym dysponować. Wydaje się, że obecne przepisy ustawy o ochronie danych osobowych temu się nie sprzeciwiają (więcej na ten temat w części dotyczącej mediacji).

Ma ona także swoje odzwierciedlenie w przepisie typowo proceduralnym. Zgodnie z nowo dodanym art. 106a kpa (§ 1), organ załatwiający sprawę może, z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska (posiedzenie w trybie współdziałania). Zgodnie zaś z § 2 Organ załatwiający sprawę może zwołać posiedzenie w trybie współdziałania przed upływem terminu do zajęcia stanowiska, określonego w art. 106 § 3, a jeżeli przepis prawa przewiduje inny termin, przed upływem tego terminu, tylko na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Warto wskazać dokładne brzmienie poszczególnych paragrafów ww. przepisu.

Jak już podniesiono, zasada współdziałania nie może wpływać na zakres właściwości organów.

Dlatego też § 1 należy rozumieć jako przepis ogólny a § 2 jako przepis szczególny. Otóż mimo iż w § 1 mowa jest, że organ de facto zawsze „może” zwołać posiedzenie w trybie współdziałania, to do póki organ opiniujący „pozostaje w terminie” organ prowadzący postępowanie nie może ingerować w jego prace. Stanowiło by to naruszenie zasady przestrzegania właściwości.

Tak więc w przypadku, gdy strona, która została zawiadomiona o przekazaniu akt postępowania do organu opiniującego, niezwłocznie wniesie do organu prowadzącego sprawę wniosek o przeprowadzenie posiedzenia w trybie współdziałania – to wniosek ten winien być przekazany do organu opiniującego.

Odnosząc się do praktycznej skuteczności ww. przepisu, trudno obecnie ocenić stopień w jakim nowa instytucja przyczyni się do przyśpieszenia rozpatrywania spraw. Wydaje się, że wprowadzenie ww. rozwiązania nie wpłynie istotnie na tryb pracy organów. Wskazana propozycja stanowi minimalistyczną wersję postulowanej już w literaturze instytucji konferencji organów. Aby w pełni wprowadzić do polskiego porządku prawnego konferencję organów, która mogłaby przyczynić się do usprawnienia postępowania administracyjnego wymagane jest jednak wprowadzenie zmian do szeregu ustaw szczególnych. Problem polskiego postępowania administracyjnego nie stanowi bowiem art. 106 kpa, lecz wielkość postępowań których przedmiotem jest de facto jedno zdarzenie. Obrazują to przykłady postępowań dotyczących inwestycji budowalnych. W kodeksie brakuje także postanowienia, które zwiększyło by moc oddziaływania ww. instytucji w postaci wskazania, iż posiedzenie w trybie współdziałania musi zakończyć się ustaleniami, które wiążą organy, jeżeli nie są one sprzeczne z prawem. Wydaje się też, że dodatkowo powinno być wskazane, iż osoba reprezentująca organ winna być upoważniona do wyrażania oświadczeń woli w stosunku do ustaleń w imieniu organu. Przykładowo w Regulaminie Prac Rady Ministrów (Uchwała nr 190 Rady Ministrów z 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów MP 2013 poz. 979) w § 45 ust. 2 wskazuje się, że: „Upoważnienie do udziału w konferencji uzgodnieniowej jest równoznaczne z upoważnieniem do przedstawienia wiążącego stanowiska podmiotu zgłaszającego uwagi do projektu dokumentu rządowego, w tym w szczególności do uzgodnienia treści tego projektu w całości”.

Interpretacja na korzyść strony

Kolejna zasada ogólna to zasada interpretacyjna wyrażona w art. 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Powyższa zasada znajduje zastosowanie niezależnie od tego czy postępowanie toczy się na wniosek czy z urzędu. Ważny jest skutek prowadzonego postępowania tj.:

a) nałożenie obowiązku lub

b) odebranie uprawnienia.

Zasada ta zgodnie z art. 7a nie znajduje zaś zastosowania w następujących przypadkach:

1. postępowanie toczy się w celu „nadania uprawnienia” .

2. zrealizowanie tej zasady sprzeciwia się spornym interesom stronami

3. wpływa na interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

4. za odstąpieniem od zastosowania ww. zasady przemawia

1) ważny interes publiczny, w tym

a) istotne interesy państwa,

- bezpieczeństwo państwa, lub

- obronność, lub

- porządek publiczny

- inne istotne interesy (ustawodawca wskazuje bowiem na otwarty katalog poprzez posłużenie się zwrotem „w szczególności”;

b) inny interes publiczny – niż interes państwa

2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Projektodawcy wskazywali, iż zasada ta „może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad nie daje jednoznacznego rezultatu”. Tym samym „jeżeli (…) wskazywany przez stronę sposób interpretacji przepisów będzie sprzeczny z jasnym ich brzmieniem, będzie jednoznacznie naruszał zasady logiki lub metodologię wykładni przepisów, zasada z art. 7a k.p.a. nie znajdzie zastosowania”. Warto wskazać, iż przesłanka włączenia zastosowania ww. przepisu w postaci „chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron” oznacza tym samym, że możliwe jest zastosowanie ww. przesłanki także wtedy, gdy w sprawach są strony, i to nawet o spornych interesach, ale np. z ich deklaracji i okoliczności sprawy wynika, iż zastosowanie określonej wykładni przepisów jest zgodne z ich oceną lub jest dla nich neutralne. Bardzo rzadko będzie dochodziło w praktyce do takich sytuacji, gdyż rzadko zdarza się iż strony podobnie interpretują przepisy. Zazwyczaj spór dotyczy tak stanu faktycznego jak i oceny stanu prawnego. Najwięcej wątpliwości budzi ocena czy zastosowanie tej decyzji stoi w sprzeczności „z interesem osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.” Wydaje się, iż chodzi ww. przypadku o interes faktyczny a nie prawny. W przeciwnym wypadku bowiem osoby trzecie są de facto stronami postępowania.

Podobny przepis jak ten zawarty w ustawie znajduje się w Kodeksie Karnym. Inny przepis, jeszcze bardziej podobny do proponowanej regulacji znajduje się w Ordynacji Podatkowej. Nowo obowiązujący art. 2a Ordynacji stanowi, że niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. W przypadku kodeksu postępowania karnego ww. zasada ta odnosi się do wątpliwości faktycznych, jak i prawnych. W przypadku postępowania podatkowego z treści przepisu jak i stanowiska Ministerstwa Finansów (Pismo z 29 grudnia 2015 r. PK4.8022.44.2015) wynika jednoznacznie, iż zasada ta ma zastosowanie wyłącznie do kwestii interpretacji przepisów prawnych a nie ustaleń faktycznych. Podobnie jest w kpa. Analogiczny jest też zakres zastosowania ww. przepisów. Z przepisu w Ordynacji podatkowej wynika, iż wątpliwość musi dotyczyć „treści przepisów prawa podatkowego”, czyli organ de facto nie wie jaki jest przedmiot i zakres jego zastosowania. Może to wynikać z błędnej jego redakcji lub też ze sprzeczności w orzecznictwie organów lub sądów często będącej wynikiem różnych interpretacji. W przypadku Kpa jest mowa wprost o wątpliwości co do treści normy prawnej. Jakie będą konsekwencje przyjętego rozwiązania? Wprowadzenie proponowanej zasady zdecydowanie ułatwi organom samorządu podejmowanie decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na skutek niejednolitej linii orzeczniczej trudno uznać jaka jest wykładania przepisu administracyjnego, który ma stanowić materialno-prawną podstawę wydania decyzji administracyjnej. Będzie także pomocna, w sytuacji, gdy jakiś nowy przepis prawa dopiero wchodzi w życie, i nie zapadły jeszcze orzeczenia ww. przedmiocie. W doktrynie już istnieje spór co do wykładni nowo uchwalonych przepisów.

Konsekwencją przyjętego rozwiązania będzie niestety także i to, iż organy pierwszej instancji będą musiały, zadbać aby w uzasadnieniu decyzji znalazł się punkt dotyczący tej zasady prawnej, i to nawet, gdy wydaje się że w danym rodzaju spraw istnieje jednolita praktyka. Będzie to w szczególności konieczne, gdy już w pismach stron będą się pojawiały inne interpretacje przepisów w tym z powołaniem na sygnatury orzeczeń. W ocenie autora, po wejściu ww. zasady w życie zdecydowanie zwiększy się liczba tego rodzaju argumentów stron. Jednocześnie w odpowiedzi prawdopodobnie w orzecznictwie organów II instancji jak i sądów administracyjnych pojawi się tendencja do zawężającej „wykładni’ tego przepisu. Pojawią się interpretacje, że co prawda przepis wskazuje na różnice w wykładni, lecz nie chodzi tu o każdą zaistniałą różnicę w tym zakresie, lecz trwałą i nie rozstrzygniętą rozbieżną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Należy bowiem wskazać, że w Kodeksie postępowania administracyjnego (inaczej niż np. w kodeksie postępowania karnego) zasady ogólne (a omawiany przepis będzie takowy stanowił) mają samoistną moc prawną i mogą stanowić podstawę oceny legalności aktów prawnych. Praktykom nie trzeba przypominać o problemach wynikających ze złamania zasady dwuinstancyjności np. w odniesieniu do gromadzenia i oceny dowodów.

Rozstrzyganie wątpliwości faktycznych na korzyść strony

Dużo częściej wydaje się stosowanym przez organy pierwszej instancji rozwiązaniem będzie korzystanie z propozycji zawartej w nowym art. 81a Kpa, który stanowi, że jeżeli w sprawie rozstrzyganej przez organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga te wątpliwości na korzyść strony. Bardzo często organy I instancji mają problemy z jednoznacznym ustaleniem nie przepisów prawa lecz faktów. Częstokroć postępowania administracyjne dotyczą spraw, których stany faktyczne mają swoje źródła w okresie zaborów. Trudno jest ustalić pewne okoliczności faktyczne z uwagi np. na braki w dokumentacji. Pierwsza i druga wojna światowa a także okres PRL-u powoduje, że bardzo często trudno jest w ogóle ustalić, czy dana dokumentacja w ogóle została wytworzona.

Należy też wskazać, że powyższa zasada ogólna nie będą miały zastosowania w przypadku, gdy postepowaniu uczestniczy kilka stron.

Zasada utrwalonej praktyki

Z punktu widzenia samorządu dużo istotniejszym postulatem jest dodanie do Kpa w art. 8 nowego § 2, który wskazuje, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Jak wskazano w samym uzasadnieniu do ustawy, powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Organ może odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, ale wyłącznie z uzasadnionych przyczyn, które winny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Przykładem takiej sytuacji może być zmieniająca się linia orzecznicza sądów administracyjnych, czy też uchwała NSA, która nie wpływając bezpośrednio na sytuację prawną organów administracji publicznej może pośrednio oddziaływać na ich działalność orzeczniczą.

Mimo iż ustawodawca wskazuje „na taki sam stan faktyczny i prawny” de facto ww. przesłanka winna być interpretowana w następujący sposób, a mianowicie stan faktyczny i prawny nie powinien różnić się w sposób „istotny” od stanu dotychczasowego. Przykładowo, zmiana podmiotowa przedsiębiorcy (np. przekształcenie spółki cywilnej w spółkę np. jawną) de facto stanowi zmianę stanu faktycznego, lecz zmiana ta jest obojętna dla zdecydowanej większości przypadków. Podobnie będzie w sytuacji, w której na skutek zmian legislacyjnych doszło do tzw. porządkowania przepisów. I co prawda treść ustawy się zmieniała np. nadano nowe brzmienie całemu artykułowi ustawy co spowodowało prenumerowanie ustępów/paragrafów (usunięto te które już zostały na skutek wcześniejszych zmian legislacyjnych usunięte) lecz treściowo – norma prawa nie uległa zmianie.

Przykładem zmiany „nieistotnej” jest też sytuacja w której co prawda zmieniły się przepisy prawa, lecz na gruncie nowym przepisów podmiot i tak spełnia przesłanki do uzyskania zezwolenia.

Resumując chodzi nie zawsze o „taki sam stan faktyczny i prawny” lecz o brak „istotnej” zmiany tego stanu, która w przypadku zaistnienia uzasadniałaby odmienne potraktowanie podmiotu. Na koniec należy wskazać, iż ww. przepisie o stan faktyczny dotyczący strony postępowania a nie organu administracji wydającego decyzję administracyjną, chyba że przepisy szczególne nadają zmianie stanu faktycznego skutek prawny np. zmiana właściwości.

Co istotne przepis ten ma zastosowanie do każdego rodzaju postępowań tak do prowadzonych z urzędu jak i do postępowań wszczętych na żądanie strony. Oznacza to także iż ma on zastosowanie także w stosunku do każdej strony a nie wyłącznie tej której działanie (podanie, wniosek) wszczęło postępowanie. Zasada ta jest de facto unormowaniem legislacyjnym obecnej praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Dotychczas prawo do oczekiwania, iż organ w analogicznych sprawach będzie zachowywał się jednakowo sądy wywodziły właśnie z omawianego powyżej art. 7.