O trudnym odwracaniu skutków działania ex lege i decyzjach deklaratoryjnych

W prawie administracyjnym występują dwa rodzaje decyzji administracyjnych – decyzje konstytutywne i decyzje deklaratoryjne. Pierwsze z tych decyzji można nazwać decyzjami typowymi – następuje subsumcja stanu prawnego do stanu faktycznego i w efekcie następuje konkretyzacja prawa oraz określenie praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Jest kreowany nowy stan prawny i od strony materialnej i proceduralnej. Można je kolokwialnie zobrazować następującym zwrotem: „czegoś nie miałem, a teraz mam.” 

Drugi rodzaj decyzji tj. decyzje deklaratoryjne. W literaturze przedmiotu stosowanie tego rodzaju decyzji budzi wiele kontrowersji1. Mają one bowiem charakter pośredni pomiędzy decyzjami konstytutywnymi a zaświadczeniami (potwierdzającymi stan prawny lub faktyczny). Jest to rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego ze skutkiem zawieszającym lub rozwiązującym. Można je kolokwialnie zobrazować następującym zwrotem: Państwo powiedziało w ustawie że coś już mam, z dzisiejszym dniem, ale żeby to dostać (lub wykazać przed innymi) to muszę dostać jeszcze decyzje, w której powiedzą że to „ja” dostałem z tym dniem.

Decyzje konstytutywne występują w obrocie prawnym i są wprowadzane zazwyczaj przez ustawodawcę wtedy, gdy ustawodawca chce mocą swojego władztwa wywołać skutek prawny ex lege. Swego rodzaju „przeciąć” lub „posprzątać” określoną rzeczywistość, a następnie organom administracji nakazuje dostosowanie „dokumentacji” do tego stanu, który na mocy ustawy został ustanowiony.

Takim przykładem zastosowania decyzji deklaratoryjnych były decyzje komunalizacyjne. W momencie powstania samorządu terytorialnego w 1990 r. (ówczesnych gmin) ustawodawca wprowadzając te podmioty do porządku prawnego, chciał jednocześnie mocą swojego władztwa wyposażyć je w majątek. Tak więc ustawodawca wprowadził art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (ówczesna administracja rządowa) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z przepisu wynikało, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa miał/ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy. Wojewodowie zostali zaś zobowiązani do wydawania decyzji deklaratoryjnych już co do konkretnego mienia/nieruchomości. Sentencja decyzji wyglądała zazwyczaj tak:

….stwierdza nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę …...prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa…...położonej w.. (i tu dane na nieruchomość).”.

W ten sposób gminy nabywają nieruchomości tj. drogi, place, grunty pod torami kolejowymi itp. Posługuję czasem teraźniejszym „nabywają”, gdyż proces ten trwa już od 27 lat i potrwa jeszcze długo. Większość decyzji zostało już wydanych, ale są jeszcze takie w przypadku których toczą się sprawy.

Spór o kolej.

Na mocy ww. przepisów gminy nabyły dużą część terenów kolejowych, w szczególności do tych, do których PKP nie legitymowało się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu (do konkretnej nieruchomość). Co w sposób oczywisty nie było na rękę kolejom. Koleje miały też swoje regulacje, które mówiły o tym, że zarządzają liniami kolejowymi itp. Spór co do możliwości komunalizowania terenów kolejowych trwał od samego początku. Zdecydowaną większość spraw koleje przegrywały. Jednakże w ostatnich latach pojawiały się orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawiające komunalizacji takich terenów i akcentujące to, że na mocy własnych ustaw (o kolejach) koleje zarządzały tymi terenami i nie podlegają one komunalizacji. Doprowadziło to do wydania 27 maja 2017 r. uchwały NSA sygn. akt I OPS 2/16, w której NSA stwierdził, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej" a w efekcie podlegają komunalizacji . Dla zainteresowanych link do uchwały: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/128A5733F6. 
 

A teraz wchodzi ustawodawca

Ostatnio pojawił się Projekt ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o transporcie kolejowym. Link do strony RCL: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12302205/katalog/12454912#12454912

W projekcie tym wskazano, że:

„Art. 34b. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 31 lipca 1985 r. w posiadaniu PKP, stanowią grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.2)) w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 sierpnia 1985 r.

Art. 34c. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 26 maja 1990 r. w posiadaniu PKP, nie stanowią składników mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U poz. 191, z późn. zm.3)).”.  Ps. Komunalizacja nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r.

Jak wskazano w uzasadnieniu:

„Dodanie w rozdziale dotyczącym mienia kolejowego artykułów 34b i 34c. Przepisy te mają na celu przeciwdziałanie skutkom, pojawiającego się ostatnio w części wyroków NSA twierdzenia, zgodnie z którym prawie wszystkie grunty będące w roku 1990 w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego „PKP”, należą do gmin. Takie stanowisko bezpośrednio grozi podważeniem wszelkich stosunków majątkowych, finansowych, prawnych i organizacyjnych wśród podmiotów powstałych na bazie przedsiębiorstwa PKP (PKP S.A., PKP IC, PKP Cargo, Koleje Mazowieckie, PKP PLK etc.). Przepisy, które część składów sędziowskich interpretuje i na ich podstawie orzeka „komunalizację” mienia oraz te przepisy, które są pomijane w rozważaniach tych składów, mają w większości zastosowanie także do pozostałych przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Groźba „komunalizacji” majątku państwowego będąca skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów, oznacza realną przeszkodę dla funkcjonowania wszystkich przedsiębiorstw i organów Państwa korzystających z mienia, które było własnością państwa do roku 1990. Wprowadzane przepisy potwierdzają obowiązujące prawo materialne w tym zakresie, poprzez wskazanie wprost, że do mienia kolejowego mają zastosowanie:

1. przepisy prowadzące do uwłaszczenia państwowych jednostek organizacyjnych na użytkowanym (zarządzanym) przez nie mieniu;

1. przepisy wyłączające komunalizację gruntów, należących do państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania organów administracji publicznej szczebla centralnego lub przedsiębiorstw, dla których takie jednostki były organami założycielskimi.”

Z kolei w przepisach zmieniających wskazuje się, że:

„Art. 5 Postępowania wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 lub art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, z późn. zm.4)) w stosunku do gruntów, o których mowa wart. 34b i 34c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podlegają umorzeniu.

Art. 6. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stwierdza z urzędu nieważność ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 17a ust. 3 lub art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzającej nabycie przez gminę własności mienia pozostającego do dnia 26 maja 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”, w zakresie dotyczącym gruntów, na których znajdowały się lub znajdują się elementy wchodzące w skład infrastruktury kolejowej określone w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.”.

Powyższy przykład pokazuje, jak stosowanie decyzji deklaratoryjnych może wywoływać trudno odwracalne skutki prawne (nie oceniam, czy pozytywne czy negatywne). Zmiana ustanowionego stanu prawnego wymaga stosowania bardzo trudnej techniki legislacyjnej tj. cofania się o "dzień przed" stanem, który wywołał zmianę prawną. Wydaje się, że nie jest skuteczne zastosowanie techniki legislacyjnej w postaci np. przepisy "decyzji, o których mowa w ....nie wydaje się". Taka technika sprawiłaby, iż nie byłaby zrealizowana norma prawna, która weszła w życie. Taki skutek zawieszający przepisu wydaje się, że godziłby w zasadę państwa prawa.

Warto wskazać, że już poprzednio w ustawie o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe" z  dnia 8 września 2000 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - tekst pierwotny) zawarto przepis,  zgodnie z którym "Art. 34^a. Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). ".

Sądy administracyjne, które kontrolowały decyzji komunalizacyjne już po wejściu w życie tego przepisu wskazywały, m.in. że ". Zgodnie z art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, co do których przedsiębiorstwo to nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Uwłaszczenie dokonywane w trybie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mienie to stało się własnością gmin w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r." np. (I OSK 1269/10 - wyrok NSA (N) z dnia 06-07-2011) . 

Zatem zastosowana powyżej technika legislacyjna nie była skuteczna i nie zrealizowała zamierzeń projektodawców (czyli zastopowania komunizacji ex lege z dniem 27 maja 1990 r.) i de facto miała ona zastosowanie wyłącznie do decyzji konstytutywnych w ustawie - Przepisy wprowadzające tj. tych z  art. 5 ust. 3. 

Inne przykłady decyzji deklaratoryjnych

Obecnie od wielu wielu miesięcy procedowany jest inny akt prawny tj. Projekt ustawy o przekształceniu współużytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we współwłasność gruntów link do RCL:https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12288711/katalog/12373413#12373413

Zgodnie z tym przepisem z dniem określonym w ustawie prawo użytkowania wieczystego gruntu przeistacza się w prawo współwłasności. Podobnie jak w przypadku ustawy komunalizacyjnej rzecz ma się wydarzyć „z mocy prawa”. Wedle tego dokumentu https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12288711/12373413/12373417/dokument275494.pdf pt. "wyciąg z protokołu ze Stałego Komitetu Rady Ministrów" potwierdzenie tego stanu „z mocy prawa” ma nastąpić w postaci decyzji deklaratoryjnych (choć wcześniej rozważano „zaświadczenia”). Choć z projektu wynika, ze decyzja będzie miała charakter mieszany: deklaratoryjny (potwierdzenie przekształcenia) i konstytutywny (ustanie opłaty). Wydaje się, że w części deklaratoryjnej będzie to ogromne wyzwanie organizacyjne i prawne, jak każą sądzić doświadczenia z ustawy komunalizacyjnej.

1przykładowo pojawia się pytanie, czy w trybie z art. 154 KPA (jak również i art. 155 KPA) mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, cy też decyzje deklaratoryjne.

2 )Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1991 r. poz. 446 i 464, z 1993 r. poz. 212 i 629, z 1994 r. poz. 96, 118, 384, 388, 415 i 601, z 1995 r. poz. 486, z 1996 r. poz. 33, 405, 496 i 775 oraz z 1997 r. poz. 24, 44, 348 i 435.

32)Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1990 r. poz. 253 i 541, z 1991 r. poz. 151, z 1992 r. poz. 20, z 1993 r. poz. 180, z 1994 r. poz. 3 i 285, z 1996 r. poz. 102 i 496, z 1997 r. poz. 43, z 2002 r. poz. 1271 oraz z 2004 r. poz. 1492 oraz z 2017 r. poz. 653.

4 )Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1990 r. poz. 253 i 541, z 1991 r. poz. 151, z 1992 r. poz. 20, z 1993 r. poz. 180, z 1994 r. poz. 3 i 285, z 1996 r. poz. 102 i 496, z 1997 r. poz. 43, z 2002 r. poz. 1271 oraz z 2004 r. poz. 1492 oraz z 2017 r. poz. 653.

15 lat Rządowego Centrum Legislacji

Bez echa w mediach (w tym w internecie) przeszedł fakt, iż Rządowe Centrum Legislacji obchodzi właśnie 15 - lecie swojego istnienia. Warto pokusić się o analizę działalności tej instytucji. 

Rządowe Centrum Legislacji choć jest jednostką rządową i Sejm jest od niej niezależny, to niewątpliwie wywiera istotny wpływ na działalność legislacyjną Państwa. Ogromną liczbę ustaw tworzą instytucje rządowe tj. ministerstwa lub organy centralne, których praca jest oceniania przez Rządowe Centrum Legislacji (dalej RCL) w ramach nieuzgodnień międzyresortowych, konferencjach uzgodnionych czy też organizowaniu posiedzeń Komisji Prawniczej. Stanowisko RCL-u jest też kluczowe na poziomie politycznego rozstrzygania sporów o treść ustaw w Komitecie Stałym Rady Ministrów i w samej Radzie Ministrów.  To samo dotyczy rozporządzeń wydawanych przez Członków Rady Ministrów lub też samą Radę Ministrów.

Nie da się mówić o polskiej legislacji bez uwzględnienia roli RCL-u w tym zakresie. 

A więc oceniając, że ta rola RCLu w polskiej legislacji jest istotna, należy odpowiedzieć na pytanie, czy jest ona pozytywna.  Odpowiedź  powinna brzmieć: co do zasady TAK.

Ale zacznijmy od tego co się RCL-owi nie udało:

RCL nie ukrócił tzw. b.. legislacyjnej w naszym kraju - to jest niewątpliwie porażka samego RCL-u oraz pozostałych instytucji Państwa. 

RCL nie uprościł prawa - nadal obowiązują skompilowane akty prawne a poziom ich komplikacji wzrasta, także po części z powodu działalności samego RCL-u. Dążenie do precyzyjności tekstów prawnych, które prezentuje RCL w swoich uwagach w ramach uzgodnień międzyresortowych (dostępne są one pod konkretnymi projektami na stronie www.rcl.gov.pl/ rządowy proces legislacyjny) jest wręcz radykalne. Powoduje rozrost objętości aktów prawnych i ich odchodzenie od zasad generalnych.

RCL nie zmniejszył też liczny wydawanych aktów wykonawczych do ustaw - nawet tych, które są zbyteczne. Trzeba jednak oddać,  że treść tych aktów jak i samych nieupoważnień ustawowych do ich wydawania jest o wiele lepsza niż dawniej. 

A co się udało:

RCL-owi udała się natomiast bardzo ważna rzecz, a mianowicie ujednolicono praktykę legislacyjną w rządzie. Z zważywszy na fakt, iż samych resortów jest obecnie ok. 17 (nie wspominając o takich instytucjach jak m.in. GUS, UZP itp.) jest to jego ogromny sukces.

Ustawy oraz akty wykonawcze do ustaw są pisane w miarę jednolicie, zawierają podobne sformułowania i mają zbliżony układ i systematykę. Choć wydaje się to błahe, to ujednolicenie brzmienia aktów prawnych ułatwia ich interpretacje, co przekłada się wymiernie na praktykę stosowania prawa. Zaowocuję to także w przyszłości, przy interpretacji prawa intertemporalnego.

Nie bez przecenienia jest także działalność szkoleniowa RCL-u. Mam tu na myśli szkolenie legislatorów w ramach aplikacji legislacyjnej ale także pozostałą działalność szkoleniową np. po przez publikowanie na swoich stronach ogólnodostępnych "dobrych praktyk legislacyjnych",  link do dostępny jest tutaj.

Ponadto RCL-owi udało się zmniejszyć liczbę aktów, w których zawarte są przepisy sprzeczne z Konstytucja RP. Legislatorzy RCL-u jak pokazują pisma, są wręcz przeczuleni na tym punkcie. I dobrze, lepiej być przeczulonym niż oziębłym, jeżeli chodzi o swobody obywatelskie. RCL wymusił na resortach tworzenie adekwatnych przepisów przejściowych i końcowych. Wymusza tworzenie adekwatnych vacatio legis oraz (wespół z GIODO) sprzeciwia się nieuzasadnionej interwencji w życie prywatne obywateli. 

15 lat RCL-u jest więc okresem, który można uznać za udany. Czy efekt działania tej instytucji mógłby być lepszy. Owszem. Zawsze bowiem można lepiej. 

Mediacja (jako instytucja) w administracji ?

18 maja 2012 w Pałacu Prezydenckim odbyło się III seminarium w cyklu „Obywatel wobec administracji – konieczne zmiany w postępowaniu administracyjnym”, które zatytułowano: „Pozainstytucjonalne metody rozwiązywania sporów o charakterze administracyjnym.

Uczestnicy spotkania szukali odpowiedzi m.in.pytania: Czy w postępowaniu administracyjnym jest miejsce na ugodowe rozstrzyganie sprzecznych interesów stron?;  ugoda w postępowaniu administracyjnym dopuszczalna jest w przypadku istnienia konfliktu interesów co najmniej dwóch stron.


Co w przypadku, gdy interesowi strony można przeciwstawić tylko interes publiczny?; czy organ administracji dążący do rozstrzygnięcia spornych interesów obywateli w drodze decyzji administracyjnej może działać jako skuteczny mediator? oraz czy w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym powinny uczestniczyć niezależne instytucje mediacyjne i kto powinien ponosić koszty ich uczestnictwa.

W efekcie dyskusji doszło do rozbieżności zdań, czy można do postępowań administracyjnych dopuścić podmioty trzecie tj. zawodowych mediatorów lub organizacje pozarządowe. Prof. Zygmunt Niewiadomski z uwagi na charakter prawa administracyjnego optował za modelem w którym do prowadzenia mediacji uprawnieni byliby tylko pracownicy administracji. Pozostali dyskutanci generalnie dopuszczali możliwość udziału podmiotów trzecich w procedurze mediacyjnej.

 Innym punktem dyskusji stała się ocena czy można dopuścić mediacje np. w sprawach podatkowych. Prof. Tomasz Stawecki wskazał, że takie rozwiązania funkcjonują na świecie i się sprawdzają. Prof. Zygmunt Niewiadomski poparł to twierdzenie.

Z całości debaty wynika, że wprowadzenie skutecznych procedur mediacyjnych w polskim prawie wymaga zmiany tak sposobu formowania przepisów prawa materialnego jak i modyfikacji przepisów postępowania administracyjnego. Potrzebna jest także zmiana mentalna tak samych urzędników prowadzących postępowania jak, co równie istotne organów nadzoru i kontroli.

Wedle uczestników debaty dużym ograniczeniem w upowszechnianiu zachowań administracji nakierowanych na mediacyjne podejście do obywatela jest gorset w postaci ustawy o dyscyplinie finansów publicznych.

tutaj zamieszczam tekst który jest poświęcony mediacji już w znowelizowanym w 2017 r. Kodeksie postępowania adminitracyjnego
https://www.blogger.com/blogger.g?blogID=7678041594904835115#editor/target=post;postID=6751968706800727285;onPublishedMenu=allposts;onClosedMenu=allposts;postNum=0;src=postname
 

Konsultacje społeczne, a jakość prawa

Konsultacje społeczne, a jakość prawa"- pod takim hasłem odbyła się zorganizowana przez Business Centre Blub oraz Naczelną Radę Adwokackiej debata, podczas której zastawiano się nad znaczeniem i jakością tego mechanizmu demokracji.
 
Na to pytanie próbowali odpowiedzieć uczestnicy debaty zorganizowanej przez Business Centre Blub oraz Naczelną Radę Adwokackiej pt. Konsultacje społeczne a jakość prawa.

W toku debaty Tomasz Zalasiński z Kancelarii Prawnej Domański, Zakrzewski, Palinka przedstawił modelowy proces konsultacji społecznych w toku rządowego procesu legislacyjnego jaki proponuje do wdrożenia przez sąd. Jak wskazał, przedstawiony model nie ma być w załażeniu rewolucją a ewolucją obecnych ram prawnych. Wedle przedstawionego modelu konsultacje winny zaczynać się już od analizy problemu legislacyjnego – czyli na samym początku procesu. Nie powinny być to jednak konsultacje otwarte, lecz konsultacje eksperckie głównych ekspertów w danej dziedzinie nauki czy życia społecznego. Konsultacje otwarte powinny mieć miejsce podczas kolejnego etapu – czyli projektowania założeń do ustawy a później już po stworzeniu projektu ustawy.

Zdaniem Tomasza Zalasińskiego ważne jest aby stale kontrolować zgodność stworzonego przez Ministerstwo lub Rządowe Centrum Legislacji projektu ustawy do wcześniej przyjętych przez Radę Ministrów założeń. Ostatni etap to badanie skutków ustawy.
Do ww. modelu odniósł się m.in. Prezes Rządowego Centrum Legislacji Maciej Berek, uznał przedstawiony model za interesujący, jednakże wskazuje na utrudnienie praktyczne.

 Jak wskazał tak wieloetapowy proces konsultacji nie jest możliwy do zastosowania do wszystkich ustaw opracowywanych w ciągu roku. Jest ich bowiem ok. 150 rocznie – a taki proces konsultacji zatokował by prace legislacyjne rządu. Ponadto nałożenie takiego regulaminowego obowiązku na urzędników może powodować próby jego ominięcia gdyby okazał się niewydolny.

Jednakże przewidziane w modelu działania mogą być stosowane przez ministerstwa także w ramach obecnej procedery bowiem, nie są z nią sprzeczne.
W pozostałej części dyskusji Maciej Berek oraz przedstawiciel Ministerstwa Gospodarki przedstawili już zrealizowane projekty ułatwienia dostępu obywateli do procesu legislacyjnego np. w podstacji już istniejącego portalu Rządowy Proces Legislacyjny dostępny na stronie RCL-u, oraz projektowaną i konsultowaną ze środowiskami obywatelskimi platformę konsultacji on-line.

Maciej Berek wskazał, także że nowy wykaz prac legislacyjnych rządu jest tak skonstruowany, że pierwszeństwo wnoszenia pomysłów legislacyjnych przysługuje projektom przewidzianym z expose Premiera. Jeżeli ministerstwo spóźnia się z realizacją tych projektów nie może wnosić innych do tworzonego wykazu.
Modelowy proces konsultacji dostępny jest na stronie 

Materiał pochodzi ze strony www.wspolnota.org.pl