Ustawa o petycjach została uchwalona z inicjatywy Senatu RP. Jest to efekt wieloletnich starań nad wdrożeniem do polskiego systemu prawnego uregulowania petycji, o których mowa w art. 63 Konstytucji RP.
Dotychczas bowiem w art. 221 kodeksu postępowania administracyjnego wskazywano co prawda, że każdemu przysługuje prawo wnoszenia petycji, skarg i wniosków, lecz w dalszych przepisach został określony wyłącznie tryb procedowania ze skargami i wnioskami. W rzeczywistości tryb rozpatrywania petycji nie został uregulowany, a w praktyce organy ustalały, czy pismo, które jest zatytułowane petycja, mieściło się w pojęciu wniosek albo skarga, w zależności od jej przedmiotu. Doktryna prawa administracyjnego jak też środowiska związane z organizacjami pozarządowymi wskazywały, że jest to niepełne wdrożenie art. 63 konstytucji. Przepis ten wskazuje bowiem, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą, do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Ustawa doprecyzowuje też, że tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Wskazywano, że skoro Konstytucja RP wymienia trzy postacie, tj. wniosek, skargę, petycję, to nie można uznać, że uregulowanie tylko trybu wnoszenia skarg i wniosków realizuje treść art. 63 Konstytucji RP. Przez wiele lat nie udawało się uchwalić ustawy określającej tryb rozpatrywania petycji. Do teraz.
Przedmiot petycji
Z punktu widzenia proceduralnego dużym problem jest rozróżnienie petycji od wniosku lub skargi. W dalszej części artykułu zostaną zaproponowane sposoby, w jakie można próbować odróżnić ww. pisma od obywateli pod kątem zastosowania odpowiedniego trybu. W ustawie wskazano przykładowy zakres spraw, które mogą być przedmiotem petycji. Art. 3 ustawy o petycjach wskazuje bowiem, że jej przedmiotem może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Warto też wskazać, że ustawodawca jest tu konsekwentny, bowiem przy regulacji skarg i wniosków także zastosował jedynie przykładowe wskazanie przedmiotu ww. rodzajów wystąpień. Posłużył się bowiem również pojęciem „w szczególności”. Odpowiednia interpretacja przez organy przepisów art. 3 ustawy o petycjach (ww. przytoczonego) oraz art. 227 k.p.a. – przedmiot skargi i art. 241 k.p.a. – przedmiot wniosku, ułatwić może odpowiednie zakwalifikowanie pism od obywateli.
Zakres regulacji ustawy o petycjach
Ustawa o petycjach w art. 1 wskazuje, że określa ona zasady składania i rozpatrywania petycji oraz sposób postępowania organów w sprawach dotyczących petycji. Jednakże aby stosować wskazaną ustawę, należy posiadać wiedzę z zakresu innych aktów. Przede wszystkim trzeba wskazać, że z zakresie nieuregulowanym zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i co najważniejsze, całego kodeksu – jeżeli będą ku temu istniały przesłanki, a nie tylko działu poświęconego rozpatrywaniu skarg i wniosków. Należy zastrzec tu jednak istotny elementu, jakim jest zastrzeżenie w ustawie, że przepisy k.p.a. „stosuje się odpowiednio”. Czyli zgodnie z zasadami wykładni prawa bądź wprost lub z modyfikacjami w zależności od okoliczności i kontekstu. Ponadto należy znać w pewnym zakresie przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy o informatyzacji podmiotów publicznych realizujących zadania publiczne oraz ustawy o podpisie elektronicznym. Nie trzeba także wspominać, że wymagana jest także znajomość ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego. W jakim zakresie znajdą zastosowanie ww. regulacje, zostanie wskazane w dalszej części artykułu.
Kto i gdzie może złożyć petycje
Zgodnie z ustawą o petycjach petycja może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów, zwaną dalej „podmiotem wnoszącym petycję”.
W art. 63 Konstytucji RP wskazuje, się że petycję może wnieść „każdy”. Dlatego też na etapie prac legislacyjnych pojawiły się wątpliwości, czy ww. przepis ustawy nie zawęża konstytucyjnego pojęcia „każdy”. W przytoczonej już opinii Biura Analiz Sejmowych wskazano, że „nie jest to zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia petycji w stosunku do tego wyznaczonego przez art. 63 konstytucji, lecz jego doprecyzowanie, choć można mieć wątpliwości, czy faktycznie jest ono konieczne. Jeśli bowiem intencją autorów projektu nie była modyfikacja kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia petycji, to wydaje się, że najlepszym rozwiązaniem jest pozostawienie szerokiej formuły wyrażonej w treści at. 63 konstytucji za pomocą pojęcia „każdy”. Skoro jednak uznali oni za konieczne doprecyzowanie tego ostatniego pojęcia, to należałoby postulować, by pojęcie „podmiotu wnoszącego petycję” zostało wyraźnie rozciągnięte również na grupę tych osób”.
Problemy praktyczne mogą dotyczyć określenia, czy petycję może złożyć np. osoba o ograniczonej zdolności do czynności prawnych, np. uczniowie gimnazjum, bowiem wprost ustawa o petycjach tego zagadnienia nie rozwija. Podobny problem może dotyczyć pojęcia jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną. Z ustawy wprost nie wynika, czy jako taką jednostkę należy rozumieć np. spółkę cywilną albo sołectwo lub też stowarzyszenie zwykłe. Należy także wyjaśnić pojęcie „grupy tych podmiotów”. Czy pojęcie to mieści w sobie grupę danych podmiotów, np. grupę osób prawnych, czy też osób prawnych i osób fizycznych.
Pomocą w odpowiedzi na powyższe pytania służy częściowo kodeks cywilny w zw. z kodeksem postępowania administracyjnego. Ustawa o petycjach wskazuje, że skargę może wnieść osoba fizyczna. Należy wskazać, że ustawa nie reguluje natomiast pozostałych spraw związanych z pojęciem osoby fizycznej. Dlatego wydaje się, że zastosowanie znajdzie w ww. zakresie art. 30 § 1 i 2 k.p.a., który wskazuje, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Zgodnie z odpowiednim stosowaniem przepisów kodeksu cywilnego w ww. zakresie należy wskazać, że z pewnością uprawnione do wniesienia skargi są osoby fizyczne posiadające zdolność do czynności prawnych, choćby w ograniczonym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 11 kc pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności. Zgodnie zaś z art. 12 kc nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. A contrario, zgodnie z art. 15 kc ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają małoletni, którzy ukończyli lat trzynaście, oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo. Co do zasady więc, osoby, które ukończyły 13 lat, mogą skutecznie wnieść petycję i tak wniesiona petycja powinna zostać rozpatrzona przez adresata petycji. Nie ma potrzeby w tym zakresie występowania o potwierdzenie tej czynności do przedstawicieli ustawowych oraz wzywania tych osób do postępowania. Aktualizacja: Wydaje się, iż na podstawie wykładni dokonanej w Postanowieniu NSA I OSK 2500/16 z 21 marca 2017 r. w sprawie dotyczącej co prawda sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej praktyka organów ulegnie zmianie w zakresie oceny, kto może złożyć petycje. NSA uznał bowiem, że słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakowoż osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. W konsekwencji czego, po myśli art. 26 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), osobom tym nie służy zdolność procesowa w sprawach dotyczących tego przedmiotu. W efekcie wydaje, że organy uznają, iż osoby z ograniczoną zdolnością do czynności prawnych nie mogą samodzielnie składać petycji. Winny więc wzywać osoby je składające do uzupełnienia petycji.
Wyjątek może stanowić tu sytuacja, Z pewnością zaś, „Gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba ubezwłasnowolniona częściowo, jej kurator powinien być wezwany do udziału w postępowaniu administracyjnym w każdym przypadku, gdy osobiste działanie strony wskazuje, że nie zdaje ona sobie w pełni sprawy z celu i skutków tego postępowania, wyrok NSA w Warszawie z 14 lutego 1984 r., II SA 1811/83, za Komentarz do KPA autorstwa A. Wróbla i M. Jaśkowskiej, Wyd. Wolters Kluwer. W przypadku ustawy o petycjach trudno znaleźć zastosowanie dla art. 17 kc, który wskazuje – z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych – że do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Przedmiotem petycji nie jest bowiem określanie praw i obowiązków, a tym bardziej nie stanowi to czynności dwustronnej ani też jednostronnej rozporządzającej.
Podobny problem może dotyczyć wniesienia petycji przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W szczególności problem ten dotyczy spółki cywilnej. Regulacje spółki cywilnej zawiera art. 860 i następne kc. Warto podnieść, że umowa spółki cywilnej stanowi wyłącznie umowę. Zawarcie tej umowy nie tworzy jednostki organizacyjnej. Przypisy ustaw prawa publicznego jedynie wyjątkowo wskazują spółkę cywilną jako podmiot mający zdolność prawną, np. przepisy prawa podatkowego. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje się natomiast, że „spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może występować – co do zasady – jako strona w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy. Przysługuje im status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym. To zaś oznacza, iż decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy.”, wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 413/10. Jednakże do pojęcia jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej należy zaliczyć bez wątpienia spółki osobowe uregulowane w ustawie Kodeks spółek handlowych.
Najmniej wątpliwości budzi pojęcie osoby prawnej. Osobowość prawna wynika wprost z przepisów prawa. Konkretne ustawy regulujące sposób ukształtowania danej osoby prawnej wskazują moment nabycia osobowości prawnej jak i moment jej utraty. Do typowych osób prawnych należy zaliczyć spółki kapitałowe, tj. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółkę akcyjną, uregulowane w ustawie Kodeks spółek handlowych. Ale także inne osoby prawne, np. Okręgową Izbę Radców Prawnych i inne izby samorządu zawodowego i gospodarczego albo też rolniczego, które osobowość prawną uzyskują wedle ustaw powołujących te izby. Należy też pamiętać o podmiotach powoływanych np. przez Kościół katolicki lub inny Kościół. Niektóre z tych podmiotów mają osobowość prawną z mocy ustawy, a niektóre np. poprzez wydanie przez ministra właściwego ds. administracji publicznej właściwego rozporządzenia.
Kolejnym zagadnieniem jest ustalenie, czy zawsze podmiotowi, który jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej czy też osobą prawną przysługuje prawo wnoszenia petycji. Przykładowo, czy petycję może złożyć do urzędu miasta jej instytucja kultury? Rozwiązania tego problemu nie znajdziemy wprost w ustawie o petycjach. Nie znajdziemy go także w k.p.a. Wydaje się jednak, że można tu zastosować podobny sposób rozumowania (choć nie analogię), jak w przypadku prawa żądania dostępu do informacji publicznej przez inne podmioty. Był to problem, z którym zmierzyło się sądownictwo administracyjne. Podobieństwo sytuacji jest o tyle wysokie, że tak jak w przypadku prawa do petycji tak też w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej konstytucja posługuje się pojęciem „każdy”. Orzecznictwo Sądów Administracyjnych słusznie stwierdziło, że prawo to jest zagwarantowane obywatelom, świadczy o tym m.in. umieszczenie art. 63 konstytucji w rozdziale „Wolności i prawa polityczne”. Instytucje publiczne działają zaś na podstawie i w granicach prawa – ale prawa, które reguluje im zakres działania oraz zakres kompetencji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1982/13).
Ostatnim zagadnieniem pozostaje zagadnienie, czy petycję może wnieść grupa podmiotów „mieszana”. Treść przepisu nie daje tu jasnej wskazówki, bowiem po serii pojęć oddzielonych przecinkami w jednym zdaniu następuje pojęcie zwrot „lub”. Zgodnie z zasadami wykładni prawa zwrot ten należy zastosować do wszystkich poprzednio wymienionych zwrotów. Czyli składającymi petycję może być grupa podmiotów składających się z osoby fizycznej, jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej i osoby prawnej, przykładowo może to być grupa przedsiębiorców z terenu danej gminy lub powiatu, którzy działają w różnych formach, ale łączy ich wspólna cecha, bycie przedsiębiorcą. W tym przypadku zastosowanie do takiej grupy znajdą zasady wskazane w dalszych przepisach ustawy o petycjach. Warto jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 30 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. I to ci ustawowi przedstawicie winni być podpisani pod petycją.
Do kogo można wnieść petycję?
Dużo jaśniejszym z punktu widzenia samorządów zagadnieniem jest określenie, do kogo można wnosić petycje. Ustawa stanowi, że petycję można natomiast wnieść do organu władzy publicznej, a także do organizacji lub instytucji społecznej w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Punktem wyjścia jest pojęcie „organu władzy publicznej, sama ustawa o petycjach nie definiuje tego pojęcia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ustawodawca w wielu aktach normatywnych posługując się pojęciami „organy władzy publicznej” czy „władza publiczna”, nie definiuje tych pojęć. Dalej sąd wskazał, że w Konstytucji RP termin „organ władzy publicznej” można odnaleźć w art. 7, 163, 228, 238 i 239. Ustawodawca posługuje się także pojęciem szeroko rozumianego „władztwa publicznego”. Jednakże wyrażeń tych nigdzie nie definiuje. Pomimo że konstytucja nie zawiera wprost definicji „władzy publicznej”, to jednak z jej treści da się wywieść, że jednostka samorządu terytorialnego takie władztwo sprawuje. W art. 16 ust. 2 konstytucji ustrojodawca wskazał, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd terytorialny wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei w art. 163 konstytucji wskazano, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Powyższe wprost dowodzi, że ustrojodawca powierzył samorządowi terytorialnemu wykonywanie zadań administracji publicznej niezastrzeżonych do kompetencji innych organów władzy państwowej. W działaniach tych organy samorządu mogą korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym, władzy publicznej (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002). W orzecznictwie sądów administracyjnych można także dostrzec tendencję traktowania gmin jako organów władzy publicznej. WSA we Wrocławiu w wyroku z 5 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 1045/09 Lex 49/808, stwierdził, że: „Użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 5 ustawy VAT określenie «organ władzy publicznej» nie zostało sprecyzowane. Niemniej jednak wychodząc z celu tej regulacji, należałoby uznać, że obejmuje ono także jednostki samorządu terytorialnego (w tym gminy), skoro niewątpliwie realizuje zadania publiczne, nałożone nań przepisami prawa”. Natomiast NSA wyrokiem z 29 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 1906/07, wskazał, że organ działa w roli organu władzy publicznej tylko wtedy, gdy przy realizacji danego zadania wyposażony jest we władztwo publiczne, tj. występuje w pozycji nadrzędnej w stosunku do innych podmiotów w danej czynności (źródło: I SA/Rz 968/12 – wyrok WSA w Rzeszowie 13 listopada 2012 r., orzeczenie prawomocne). Przechodząc więc na grunt samorządu, należy wskazać, że osobę prawną, tj. jednostkę samorządu terytorialnego reprezentuje określony organ – jest nim wójt/zarząd lub rada gminy/powiatu. Organy te działają w imieniu organu władzy publicznej w przypisanym im w ustawach zakresie. W przypadku samorządu petycję można wnieść więc do organów samorządu terytorialnego – wójta lub rady, ale już nie do jednostki organizacyjnej lub pomocniczej samorządu.
Warto jednak nadmienić, że właściwość organu wójta czy rady w zakresie rozpatrzenia petycji określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego wskazującego zakres działania. W przypadku powiatów może być dodatkowe utrudnienie w ustaleniu, czy petycje ma rozpatrywać zarząd, czy starosta. Po pierwsze, wydaje się, że nie znajduje w tym przypadku zastosowania art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji. Bowiem na gruncie ustawy o petycjach nie ma mowy o wydawaniu decyzji. Ustawa o petycjach określiła też organ rozpatrujący petycję, tj. organ władzy publicznej. Dlatego też należy uznać, że nie znajduje w tym zakresie zastosowanie k.p.a. w „sprawach nieuregulowanych”. Dlatego też co do zasady organem władzy publicznej w ww. zakresie jest zarząd na gruncie ustaw ustrojowych. Jeżeli jednak petycja dotyczyłaby spraw, dla których właściwy jest starosta, np. na podstawie przepisów szczególnych, w których to starosta posiada samodzielne uprawnienia, organem władzy publicznej w tym zakresie wydaje się być ten organ.
Cel petycji
Ustawa wskazuje także, że petycja może być złożona w interesie:
1) publicznym;
2) podmiotu wnoszącego petycję;
3) podmiotu trzeciego, za jego zgodą.
Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Na szczęście art. 5 ustawy wskazuje to w sposób jednoznaczny stanowiąc, że podmiot, w którego interesie wniesiono petycję, wyraża zgodę na złożenie w jego interesie petycji w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgoda jest dołączana do petycji, czyli musi być uprzednia. Choć jej brak jest brakiem usuwalnym. Bowiem jak wskazuje przepis, w razie powstania wątpliwości co do istnienia lub zakresu zgody adresat petycji może, w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji, zwrócić się do podmiotu, w interesie którego petycja jest składana, o potwierdzenie zgody w terminie 14 dni z pouczeniem, że w przypadku braku takiego potwierdzenia petycja nie będzie rozpatrzona. Potwierdzenie zgody następuje w formie w pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Petycję można wnieść w dwóch trybach. Trybie tradycyjnym, czyli papierowym oraz w trybie elektronicznym.
Tryb papierowy wnoszenia petycji
Zgodnie z art. 4 ustawy w przypadku złożenia petycji w formie pisemnej, czyli papierowej powinna być ona podpisana przez podmiot wnoszący petycję, a jeżeli podmiotem wnoszącym petycję nie jest osoba fizyczna lub gdy petycję wnosi grupa podmiotów – przez osobę reprezentującą podmiot wnoszący petycję. Wniesienie w formie pisemnej petycji powoduje, że także w tej formie podmiot odpowiadający powinien zawiadamiać podmiot wnoszący petycje o jej załatwieniu wraz z uzasadnieniem w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z uwagi na fakt, że ustawa o petycjach uregulowała ww. zagadnienie, wydaje się, że w sprawie nie znajdzie zastosowanie art. 63 § 1 k.p.a., który wskazuje, że: § 1. Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Jedynym możliwym sposobem jest złożenie w formie pisemnej. Problem dotyczy wniesienia decyzji w formie pisemnej i jej niepodpisania. Z jednej bowiem strony jest to wymóg formalny zgodnie z art. 4 ust. 4. Z drugiej jednak strony, w art. 7 wskazującym przesłanki do wezwania strony do uzupełnienia petycji nie wymienia tego braku jako podstawy do wezwania do uzupełnienia ani tym bardziej do pozostawienia petycji bez rozpoznania. Wydaje się więc, że petycja wniesiona w formie pisemnej – dla swojej skuteczności winna być podpisana, lecz brak ten nie jest brakiem uniemożliwiającym jej rozpoznanie.
Tryb elektroniczny wnoszenia petycji
Ustawa zezwala także na wniesienie petycji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wskazuje się przy tym, że petycja składana za pomocą środków komunikacji elektronicznej może być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu oraz powinna zawierać także adres poczty elektronicznej podmiotu wnoszącego petycję. Wniesienie petycji za pomocą środków komunikacji elektronicznej powoduje, że podmiot rozpatrujący petycję zawiadamia podmiot wnoszący petycję o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem także za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Dlatego też niezbędne jest wskazanie adresu poczty elektronicznej podmiotu wnoszącego petycję. Co ważne, przepis wskazuje, że „może być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu”. Oznacza to tym samym, że nie musi. Może ona nie zawierać żadnego podpisu elektronicznego albo może być podpisana innym zwykłym podpisem elektronicznym zgodnie z ustawą o podpisie elektronicznym. Dlatego też fakt braku podpisania petycji podpisem elektronicznym nie może być uznany za brak formalny. Postępowanie w sprawie petycji jest postępowaniem dużo bardziej odformalizowanym od postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie dochodzi do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, co nie wymaga jednoznacznej i stuprocentowo pewnej identyfikacji wnoszącego petycję. Zastosowanie znajdują tu podobne reguły jak przy wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Elementy petycji
Ustawa wymienia także istotne elementy petycji, które powinny zostać w niej zawarte w petycji albo wraz z jej wniesieniem dołączone przez wnoszącego. Jak już wskazano powyżej, brak nie wszystkich tych elementów powoduje konieczność działania organu w celu ich uzupełnienia. Art. 4 w ust. 2 ustawy wskazuje, że petycja powinna zawierać:
1) oznaczenie podmiotu wnoszącego petycję; jeżeli podmiotem wnoszącym petycję jest grupa podmiotów, w petycji należy wskazać oznaczenie każdego z tych podmiotów oraz osobę reprezentującą podmiot wnoszący petycję;
2) wskazanie miejsca zamieszkania albo siedziby podmiotu wnoszącego petycję oraz adresu do korespondencji; jeżeli podmiotem wnoszącym petycję jest grupa podmiotów, w petycji należy wskazać miejsce zamieszkania lub siedzibę każdego z tych podmiotów;
3) oznaczenie adresata petycji;
4) wskazanie przedmiotu petycji.
Petycja może zawierać zgodę na ujawnienie na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego danych osobowych podmiotu wnoszącego petycję lub podmiotu, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Ponadto jak już wskazywaliśmy (ust. 4), petycja składana w formie pisemnej powinna być podpisana przez podmiot ją wnoszący, a jeżeli podmiotem wnoszącym nie jest osoba fizyczna lub gdy wnosi ją grupa podmiotów – przez osobę reprezentującą. Zgodnie zaś z ust. 5 tego artykułu petycja składana za pomocą środków komunikacji elektronicznej może być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu oraz powinna zawierać także adres poczty elektronicznej podmiotu wnoszącego petycję.
Braki formalne – możliwość reakcji adresata petycji
Przepis
Brak formalny
Sposób działania adresata petycji
Podstawa prawna
Art. 4 ust.1
Petycję składa się w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Niezłożenie w formie pisemnej lub elektronicznej, np. ustnie do protokołu, w toku dyskusji.
Podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji wzywa, w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji w terminie 14 dni od dnia wezwania.
– pouczenie, że petycja, której treść nie zostanie uzupełniona lub wyjaśniona, nie będzie rozpatrzona.
Art. 7 ust. 2
Art. 4 ust. 2. Petycja powinna zawierać:
1) oznaczenie podmiotu wnoszącego petycję; jeżeli podmiotem wnoszącym petycję jest grupa podmiotów, w petycji należy wskazać oznaczenie każdego z tych podmiotów oraz osobę reprezentującą podmiot wnoszący petycję;
2) wskazanie miejsca zamieszkania albo siedziby podmiotu wnoszącego petycję oraz adresu do korespondencji; jeżeli podmiotem wnoszącym petycję jest grupa podmiotów, w petycji należy wskazać miejsce zamieszkania lub siedzibę każdego z tych podmiotów;
Brak
– oznaczenia podmiotu wnoszącego petycję, lub
– oznaczenie każdego z tych podmiotów oraz osobę reprezentującą podmiot wnoszący petycję w przypadku grupowej petycji.
pozostawia się ją bez rozpatrzenia.
Art. 7 ust. 1
Art. 4 ust. 2. Petycja powinna zawierać:
3) oznaczenie adresata petycji;
4) wskazanie przedmiotu petycji.
– brak oznaczenia adresata petycji
– brak wskazania przedmiotu petycji
– podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji wzywa, w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji w terminie 14 dni od dnia wezwania
– pouczenie, że petycja, której treść nie zostanie uzupełniona lub wyjaśniona, nie będzie rozpatrzona.
Art. 7 ust. 2
3. Petycja może zawierać zgodę na ujawnienie na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego danych osobowych podmiotu wnoszącego petycję lub podmiotu, o którym mowa w art. 5 ust. 1.
– to nie jest brak formalny.
– na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego niezwłocznie zamieszcza się informację zawierającą odwzorowanie cyfrowe (skan) petycji, datę jej złożenia.
– zamazuje się dane osobowe podmiotu, tj. imię, nazwisko wnoszącego petycję albo dane podmiotu.
Art. 8. 1.
4. Petycja składana w formie pisemnej powinna być podpisana przez podmiot wnoszący petycję, a jeżeli podmiotem wnoszącym petycję nie jest osoba fizyczna lub gdy petycję wnosi grupa podmiotów – przez osobę reprezentującą podmiot wnoszący petycję.
– to jest brak formalny
Raczej brak kompetencji organu do działania. Nie wymieniono tego braku w art. 7 ustawy
Brak przepisu
5. Petycja składana za pomocą środków komunikacji elektronicznej może być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu oraz powinna zawierać także adres poczty elektronicznej podmiotu wnoszącego petycję.
– to nie jest brak formalny
Petycja winna być rozpatrzona
Brak przepisu
Art. 5. 1. Petycja składana w interesie podmiotu trzeciego zawiera także imię i nazwisko albo nazwę, miejsce zamieszkania albo siedzibę oraz adres do korespondencji lub adres poczty elektronicznej tego podmiotu.
– podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji wzywa wnoszącego petycję, w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji do uzupełnienia lub złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia wezwania.
Art. 7 ust. 2
Art. 5. 2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wyraża zgodę na złożenie w jego interesie petycji w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgoda jest dołączana do petycji.
– podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji wzywa wnoszącego petycję do uzupełnienia lub złożenia wyjaśnień w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji w terminie 14 dni od dnia wezwania.
– albo (art. 5 ust. 3). W razie powstania wątpliwości co do istnienia lub zakresu zgody, adresat petycji może, w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji, zwrócić się do podmiotu, w interesie którego petycja jest składana, o potwierdzenie zgody w terminie 14 dni z pouczeniem, że w przypadku braku takiego potwierdzenia petycja nie będzie rozpatrzona. Potwierdzenie zgody następuje w formie pisemnej lub elektronicznej.
Art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 3
Przekazanie wedle właściwości
Zgodnie z art. 6 ustawy adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot ją wnoszący. Jeżeli natomiast petycja dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez różne podmioty, adresat petycji rozpatruje ją w zakresie należącym do jego właściwości oraz przekazuje ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, do pozostałych właściwych podmiotów, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Warto zwrócić uwagę na fakt, że w przypadku rozparzenia petycji przez radę gminy (jeżeli nie zdecydowano się na rozwiązanie powierzenia załatwiania tych spraw przez odpowiednią komisję, zgodnie z art. 9 ust. 2 k.p.a.) decyzję o przekazaniu sprawy organowi właściwemu w całości lub o rozdzieleniu petycji podjąć musi rada w formie uchwały, a nie przewodniczący rady. Sytuacja jest tu o tyle lepsza niż w przypadku skarg i wniosków, że rada ma na podjęcie działania aż 30 dni (czyli zazwyczaj zdąży się zebrać w tym okresie). Warto w tym miejscu przypomnieć, że właściwość organu wójta czy rady w zakresie rozpatrzenia petycji określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego wskazującego zakres działania.
W ramach szkoleń często padało pytanie, co w przypadku, gdy każdy organ uważa się za niewłaściwy w sprawie. Należy wskazać, że zgodnie z odpowiednim stosowaniem k.p.a., należy w tym zakresie zastosować art. 22 k.p.a. Jednakże dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy nastąpi spór co do właściwości. Czyli taka sytuacja, gdy żaden organ nie uznaje się za właściwy lub oba uznają się za właściwe – ważne, aby nastąpiła pomiędzy nimi sytuacja sporu, a nie dalsze przekazywanie petycji wedle właściwości innym organom.
Terminy
W ustawie o petycjach określono terminy, w których powinna być ona rozpatrzona. Wskazuje się w art. 10, że powinno ono nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia jej złożenia. Warto wskazać, że w inny sposób będzie określany termin niezwłoczności w przypadku np. wójta, który działa w sposób permanentny, 5 dni w tygodniu, a inny w przypadku działania rady lub komisji, która obraduje na sesjach. Jednak nie będzie to miało wpływu na termin 3 miesięcy, który dla każdego z tych organów ma charakter wiążący. Ustawa wskazuje też, że termin na rozpatrzenie liczy się odpowiednio od dnia otrzymania petycji przez właściwy podmiot albo od dnia uzupełnienia lub wyjaśnienia jej treści. Ustawa wskazuje także, że w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od podmiotu uniemożliwiających jej rozpatrzenie w terminie 3 miesięcy, termin ten ulega przedłużeniu, nie dłużej jednak niż do kolejnych 3 miesięcy, licząc od upływu terminu pierwotnie określonego (tj. 3 miesięcy). Warto wskazać, że termin 3 miesięcy na rozpatrzenie petycji jest bardzo długi (jeśli porównamy go np. z terminami obowiązującymi przy rozpatrywaniu skarg i wniosków). Dlatego sytuacje przedłużenia powinny mieć charakter absolutnie wyjątkowy. Ponadto muszą one wynikać z przyczyn obiektywnych, a nie błędów np. w organizacji pracy lub trudności w merytorycznym rozpatrzeniu petycji. Warto też wskazać, że niewłaściwe jest (co często jest robione np. w postępowaniu administracyjnym) wyznaczenie maksymalnego terminu rozpatrzenia petycji, tj. aż o kolejne 3 miesiące. Należy termin przedłużenia dostosować do konkretnych okoliczności i możliwości załatwienia sprawy w najbliższym możliwym terminie. Co do sposobu obliczania terminów należy stosować przepisy z k.p.a., tj. art. 57. Jednakże wydaje się, że nie znajdzie tu zastosowania art. 35 § 5, czyli wystąpienie do strony np. o doprecyzowanie petycji nie wstrzymuje biegu 3-miesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Jest to jednak ten przypadek, w którym „stosowanie odpowiednie” k.p.a. nastręcza wiele trudności.
Petycja ponowna, petycja wielokrotna
Art. 11 ustawy o petycjach wprowadza tryb rozpoznawania tzw. petycji wielokrotnych. Stanowi on bowiem, że jeżeli w ciągu miesiąca od otrzymania petycji przez podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji składane są dalsze petycje dotyczące tej samej sprawy, podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji może zarządzić łączne rozpatrywanie petycji (petycja wielokrotna). W takim przypadku na stronie internetowej podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji lub urzędu go obsługującego ogłasza się okres oczekiwania na dalsze petycje nie dłuższy niż 2 miesiące, licząc od dnia ogłoszenia. Termin rozpatrzenia petycji wielokrotnej liczy się od dnia upływu okresu, o którym mowa w zdaniu poprzednim. Jeżeli petycja składająca się na petycję wielokrotną nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 3 lub 4 lub art. 5 ust. 1 lub 2 podmiot właściwy na stronie internetowej ogłasza wezwanie podmiotu wnoszącego petycję składającą się na petycję wielokrotną do uzupełnienia lub wyjaśnienia jej treści w terminie 14 dni. Ogłoszenie to zastępuje wezwanie. Petycję składającą się na petycję wielokrotną, której treść nie zostanie uzupełniona lub wyjaśniona pozostawia się bez rozpatrzenia. Na stronie internetowej ogłasza się sposób załatwienia petycji wielokrotnej. Ogłoszenie to zastępuje zawiadomienie pisemne.
Z punktu widzenia samorządu wątpliwości może budzić forma „zarządzenie” podjęcia czynności. Wydaje się, że w przypadku rady lub komisji właściwą formą będzie uchwała rady gminy lub komisji. Z uwagi na ograniczenia wynikające z ustaw ustrojowych, wydaje się niemożliwe nadanie takiego uprawnienia przewodniczącemu rady. Inaczej sytuacja wygląda w przypadku wójta. Co do zasady powinno to być zarządzenie wójta. Postępowanie w sprawie petycji nie jest bowiem zakończone decyzją administracyjną. Wydaje się jednak, że wójt może udzielić ramowego zarządzenia, określającego danej grupie pracowników podejmowanie ww. czynności w określonych w ustawie okolicznościach. W tym zakresie jednak bezpieczniejsze jest każdorazowe zastosowanie zarządzenia, niż zarządzenia ramowego – decydujące znaczenie w ww. zakresie będą bowiem miały oceny organów kontroli, np. NIK.
W ciągu miesiąca oczekiwania na dalsze petycje w sprawie podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji nie może pozostać bezczynny. Wprost przeciwnie, w tym czasie powinien on podejmować wszelkie niezbędne do rozpatrzenia petycji czynności. Nie można zatem przyjąć, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o petycjach przewiduje rozwiązania wobec siebie alternatywne (rozpatrzenie złożonej petycji bądź oczekiwanie na dalsze petycje w sprawie). Zwrócić należy również uwagę, że oczekiwanie na dalsze petycje w sprawie nie wstrzymuje biegu 3-miesięcznego terminu na rozpatrzenie petycji. Jedynie w sytuacji, gdy podmiot rozpatrujący petycję otrzyma dalsze petycje w sprawie i zarządzi łączne ich rozpatrzenie, termin na załatwienie będzie dłuższy (zob. art. 11 ust. 2 ustawy). W sytuacji, gdy w ciągu miesiąca nie zostaną złożone dalsze petycje w sprawie, podmiot właściwy do rozpatrzenia powinien kontynuować czynności dotyczące rozpatrzenia złożonej petycji, które w ciągu tego miesiąca podejmował.(źródło: Adam Bochentyn, Lexnawigator,).
Petycje a skargi i wnioski – porównanie
Art. 12 ustawy o petycjach wskazuje, że podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji może pozostawić bez rozpatrzenia petycję złożoną w sprawie, która była przedmiotem petycji już rozpatrzonej przez ten podmiot, jeżeli w petycji nie powołano się na nowe fakty lub dowody nieznane podmiotowi właściwemu do jej rozpatrzenia. Warto wskazać w tym miejscu, że musi w tym przypadku podjąć odpowiednią czynność. W przypadku rad lub komisji nie może to być działanie przewodniczącego tych gremiów. To gremium musi de facto podjąć tę czynność, czyli podjąć uchwalę o pozostawieniu bez rozpoznania. Następnie art. 12 wskazuje, że w przypadku pozostawienia petycji bez rozpoznania podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji niezwłocznie informuje podmiot wnoszący petycję o pozostawieniu jej bez rozpatrzenia i poprzednim sposobie załatwienia petycji.
Petycja czy wniosek lub skarga
Art. 3 ustawy wskazuje, że o tym, czy pismo jest petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna.
Jak już wskazywano we Wspólnocie, warto więc w celu zminimalizowana występowania w przyszłości sporów z autorami pism kierowanych do urzędu stworzyć wzory wniosków i petycji oraz opublikować je na stronach internetowych (nie tylko BIP, bo tam przeciętny obywatel nie zagląda). Spory te mogą występować dość często, gdyż lektura ustawy o petycjach wskazuje wprost, że terminy przewidziane na rozpatrzenie petycji co do zasady są dłuższe niż w przypadku wniosków. Tworzenie wzorów będzie jednak miało sens tylko wtedy, gdy będzie w nich wskazana podstawa prawna. Po pierwsze, obywatel być może zapozna się z treścią przepisu, a po drugie organ JST w przypadku wątpliwości będzie miał wskazane wyraźnie w petycji, że jest to pismo, które ma być petycją, bowiem tytuł, ale też jej treść za tym przemawia. Takie działanie może zminimalizować ilość sporów wynikających z konieczności odróżniania wniosków od petycji w sytuacjach, gdy to będzie naprawdę skomplikowane. Drugą pomocą jest przepis wskazujący, że petycja powinna zawierać m.in. oznaczenie osoby składającej petycję, jej adresata i wskazanie przedmiotu petycji. Te elementy petycji mogą pomóc w zakwalifikowaniu pisma, z którego nie wynika jednoznacznie, czy jest to petycja, czy wniosek (Zbigniew Ćwiekliński „Czas na petycje”, Wspólnota nr 12 z 2015 r. ).
Niezależnie jednak od wskazanej powyżej możliwości warto podkreślić, że istotnym rozróżnieniem petycji od skargi albo wniosku powinna właśnie być jej treść. W toku analizy petycji, wniosku lub skargi albo wręcz niezatytułowanego pisma powinno się przede wszystkim w przypadku wątpliwości wystąpić do wnoszącego z pismem, zawierającym pośbę o sprecyzowanie czy dane pismo jest petycją czy skargą, wskazując jakie są różnice pomiędzy tymi formami oraz podstawowe różnice proceduralne.
Wydaje się, że preferowanym jest aby analizę pisma należy zacząć od przepisów ustawy o petycjach. Ustawa ta wskazuje, że przedmiotem może być żądanie, w szczególności zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.
Pozostawiając obecnie zwrot „w szczególności” na uboczu rozważań, postuluje się dokonanie swoistego testu negatywnego. Stworzenie przez urzędnika tabelki przesłanek petycji, skarg i wniosków z miejscem na oznaczanie (tak/nie) może się okazać pomocne w praktyce. Jeżeli więc dane pismo zawiera żądanie, o którym mowa ww. przepis lub do niego zbliżone, to takie pismo powinno się zakwalifikować jako skargę.
W tym miejscu największy problem dotyczy przesłanki „podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję”. Należy zaznaczyć, że mając na uwadze całokształt i ratio legis uchwalenia ustawy wydaje się, że chodzi tu o przesłankę o charakterze ogólnym, a nie konkretnym, żądaniem uregulowanym w trybie określonych ustaw, tj. wnioskiem o wszczęcie jakiegoś postępowania. Warto wskazać, że na gruncie k.p.a. brak jest analogicznego przepisu w przesłance tak wniosku jak i skargi, gdzie jest wskazana reguła, która wskazuje w art. 233, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Art. 234 stanowi zaś, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne:
1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu;
2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.
W efekcie, jeżeli pismo dotyczy żądania podjęcia określonych rozstrzygnięć lub podjęcia działań, to w tym momencie urzędnik powinien przejść na art. 233 i 234 k.p.a. sprawdzając, czy przypadkiem żądanie to nie spełnia warunków tego przepisu. Jeżeli ustali, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie itd., wraca ponownie na grunt ustawy o petycjach i analizuje dalsze przesłanki. Jeżeli żadna z dalszych przesłanek nie znajduje zastosowania, następnie przechodzi na przepisy w sprawie skarg i wniosków – i analizuje pismo pod tym kątem.
Oczywiście wątpliwości budzi zastosowanie w tym przypadku art. 233 i 234 – gdzie jest przecież mowa o skardze, a nie petycji. Należy jednak wskazać, że wydaje się, że dla obywatela dużo większą gwarancją jest stosowanie tych przepisów właśnie wtedy, gdy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie takie kończy się bowiem odpowiednią decyzją, która jest dodatkowo zaskarżalna. Strona ma też określone prawa w tym zakresie. Tymczasem jak wskazuje ustawa o petycjach – rozpatrzenie petycji nie może być nawet przedmiotem skargi.
Problem może budzić pojęcie „w szczególności”. Należy postulować, aby ten zwrot interpretować w porównaniu z innymi przesłankami petycji. Z tego postulatu wynika, że przedmiotem petycji powinny być sprawy o charakterze generalnym i o istotnej wadze społecznej, nie zawsze zaś wynikającym wprost z przepisów prawa. Dlatego też zwrot ten winien być zastosowany do właśnie tego rodzaju żądań, np. zwiększenia promocji gminy, wsparcia przedsiębiorców, chęci zablokowania jakieś inwestycji czy obrotu mieniem gminy lub powiatu.
Powołanie specjalnej komisji
Ustawa o petycjach wskazuje, że petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ, chyba że w statucie tej jednostki zostanie wskazany organ wewnętrzny tego organu stanowiącego właściwy w tym zakresie (art. 9). Interpretując powyższy przepis, należy wskazać, że jego zastosowanie zostało ograniczone jedynie do organów stanowiących JST. Nie może więc z niego skorzystać organ wykonawczy np. zarząd powiatu. Przepis ten także nie zezwala na przeniesienie prawa do rozpatrywania petycji wniesionych do organu wykonawczego na rzecz organów innych niż własna komisja. Taka uchwała organu uchwałodawczego powinna zostać zakwestionowana przez organy nadzoru.
Już w poprzednich publikacjach Wspólnoty akcentowano problem, czy z przepisu tego wynika konieczność zmiany aktów wewnętrznych JST oraz ewentualnej zmiany statutu JST. Jak wskazał Zbigniew Ćwiekliński („Czas na petycje” Wspólnota nr 12 z 2015 r.), „odpowiedź na to pytanie będzie uzależniona od zapisów statutu i aktów wewnętrznych jst. Art. 9 wskazuje, że petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ, chyba że w statucie tej jednostki zostanie wskazany organ wewnętrzny tego organu stanowiącego właściwy w tym zakresie. Rozpatrywanie na gruncie ustawy o petycjach należy rozumieć jako podejmowanie określonych czynności proceduralnych (postępowanie wyjaśniające) oraz władczych dotyczących rozstrzygnięcia co do dalszych skutków żądań zawartych w petycji, np. pojęcie inicjatywy uchwałodawczej itp. Nie należy rozumieć pojęcia „rozpatrywanie” jako tylko czynności technicznych. Art. 9 stanowi bowiem swoistą delegację do przekazania kompetencji do rozpatrywania petycji do jej organu wewnętrznego. Jeżeli w danym jst będzie wola, by organem właściwym do rozpatrywania petycji była np. komisja rewizyjna, lub inna stała komisja, należy takie uprawnienie nadać jej w statucie. Tym samym zadanie to zostanie odebrane radzie w całości. Rada nie będzie obowiązana do podejmowania uchwał w sprawie rozpatrzenia petycji, pozbawiona zostanie bowiem tej kompetencji. Nie będzie też możliwe podzielenie kompetencji „rozpatrywania petycji” pomiędzy komisję rewizyjną (która będzie prowadziła postępowanie, a następnie przygotowywała projekty uchwał) i radzie, która będzie rozpatrywała petycję.
Oczywiście nie oznacza to wprowadzenia modelu, w którym w zadaniach komisji rewizyjnej zostanie wpisane, iż np. prowadzi ona postępowanie wyjaśniające w sprawach petycji oraz przedstawia rekomendacje radzie gminy w przedmiocie rozpatrzenia petycji. Reasumując tę część rozważań zwrot „rozpatruje” ma istotne znaczenie i musi być rozważnie używane przy ewentualnych zmianach w statucie. Nawet jeżeli w danym jst nie będzie woli zmiany organu rozpatrującego petycje (z rady na organ wewnętrzny) może się okazać, że będzie konieczne dokonywanie zmian treści statutu lub innych aktów wewnętrznych. Wiele bowiem statutów jako jedno z zadań rady wskazuje rozpatrywanie skarg i wniosków na wójta – milcząc przy tym o petycjach.
Konieczność zmiany statutu w tym przypadku jest kontrowersyjna, gdyż milczenie w tym zakresie nie musi być uznane za sprzeczność z prawem. Jeżeli jednak w zadaniach komisji rewizyjnej w statucie będzie określona procedura rozpatrywania skarg, wniosków i petycji (w dotychczasowym rozumieniu KPA) może okazać się konieczne dokonywanie zmian. Zależy to oczywiście od konkretnego brzmienia przepisów. Kwerendę w tym zakresie należy rozpocząć już teraz, w celu uniknięcia ewentualnych niespodzianek w przyszłości.”
W trakcie szkoleń pojawiają się wątpliwości, czy jeżeli jest mowa o organie władzy publicznej, to ustawa mogła przekazać to na grunt komisji? Trudno udzielić jednoznaczniej odpowiedzi na powyższe pytanie. W tym zakresie właściwy do rozstrzygnięcia takiego zagadnienia jest tylko Trybunał Konstytucyjny. W praktycznego punktu widzenia warto jednak podnieść, że zgodnie z zasadą „domniemania konstytucyjności ustaw” do czasu zakwestionowania ww. przepisu przez Trybunał Konstytucyjny, organy jak i sądy powinny go respektować i stosować.
Za i przeciw powołaniu specjalnej komisji do rozpoznawania petycji w radzie
Za: wyspecjalizowany organ częściej się może spotykać i rozpatrywać petycje, może podejmować już pewne czynności, np. zarządzenie rozparzenia petycji wielokrotnej, pozostawienie bez rozpoznania ponownej petycji. Nie ma konieczności zwoływania sesji rady oraz przewidywania rozpatrzenia petycji na sesji rady.
Przeciw: i tak są długie terminy dla rady, rada zdąży rozpatrzyć, to są jednak istotne sprawy, którymi powinna zajmować się rada, rada już wie, jak postępować, bo ma to przećwiczone ze skargami i wnioskami. Petycja w założeniu ma dotyczyć spraw istotnych, dlatego powinna nimi zająć się właśnie rada.
Publikacja
W ustawie o petycjach wskazuje się, że na stronie internetowej podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego niezwłocznie zamieszcza się informację zawierającą odwzorowanie cyfrowe (skan) petycji, datę jej złożenia oraz – w przypadku wyrażenia zgody na publikację danych osobowych – imię i nazwisko albo nazwę podmiotu wnoszącego petycję lub podmiotu, w interesie którego petycja jest składana. Informacja ta ma być niezwłocznie aktualizowana o dane dotyczące przebiegu postępowania, w szczególności dotyczące zasięganych opinii, przewidywanego terminu oraz sposobu załatwienia petycji. Art. 11 ustawy wskazuje z kolei, że jeżeli w ciągu miesiąca od otrzymania petycji przez podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji składane są dalsze petycje dotyczące tej samej sprawy, podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji może zarządzić łączne rozpatrywanie petycji (petycja wielokrotna). W tym przypadku na stronie internetowej ogłasza się okres oczekiwania na dalsze petycje, nie dłuższy niż 2 miesiące, licząc od dnia ogłoszenia. Na stronie internetowej ogłasza się też sposób załatwienia petycji. Ponadto organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, corocznie, w terminie do 30 czerwca, umieszcza na swojej stronie internetowej lub stronie internetowej urzędu go obsługującego zbiorczą informację o petycjach rozpatrzonych w roku poprzednim. Informacja ta zawiera w szczególności dane dotyczące liczby, przedmiotu oraz sposobu załatwienia petycji.
W trakcie szkoleń pojawiły się wątpliwości, czy umieszczenie skanu petycji nie stanowi złamania przepisów wskazujących na konieczność dostosowania stron dla osób niepełnosprawnych. Istotnie jest to problem. Bowiem jak wskazuje Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji na swoich stronach internetowych, dokumenty publikowane są w formie obrazków (fotografii) – w treści takiego skanu nie da się zaznaczyć liter i wyrazów, zatem nie odczyta go czytnik, z którego korzystają osoby niewidome. Ten problem najczęściej dotyczy plików PDF (https://mac.gov.pl/aktualnosci/uwaga-przypominamy-tylko-rok-pozostal-na-dostosowanie-publicznych-serwisow-internetowych). Jak więc należy rozwiązać ten problem. Wydaje się, że jedynym możliwym rozwiązaniem tego problemu jest zastosowanie programów skanujących w sposób umożliwiający przeszukiwanie treści dokumentów. W przypadku braku możliwości zastosowania takiej możliwości warto obok zamieszczonych skanów petycji umieszczać krótki opis petycji. Jest to oczywiście dodatkowe utrudnienie. Jednak jeżeli zrobi się to np. w odpowiedniej tabeli, to w prosty sposób urzędnik może przygotować się do publikowania informacji o rozpatrzonych petycjach w poprzednim roku, do czego zobowiązuje przecież sama ustawa o petycjach.
Ustawa z 11 lipca 2014 r. o petycjach (DzU z 2014 r. poz. 1195)
