Nowa publikacja dotycząca dobrych praktyk legislacyjnych

Nakładem KSAP ukazało się na rynku wydawnictwo pt. "Doskonalenie i standaryzacja procesu legislacyjnego – dobre praktyki opracowane w ramach projektu LEGIS". 

Publikacja to ok. 503 strony. Została ona jednak podzielona na części:

1. Wytyczne dla dobrych praktyk legislacyjnych - praktyczne wskazówki z zakresu OSR i Zasad techniki prawodawczej (40 stron wiedzy do zastosowania);

2. Rozwinięcie (szersze omówienie) ww. wytycznych;

3. Artykuły eksperckie poświęcone aktualnym problemom legislacji.

Autorzy to praktycy, wieloletni szefowie służb legislacyjnych, dyrektorzy wydziałów oraz legislatorzy.

Wszystkich zainteresowanych zachęcam do lektury.

Jak wskazuje Rządowe Centrum Legislacji  - w publikacji mogą Państwo znaleźć zarówno wiedzę niezbędną dla legislatorów będących dopiero na początku swojej drogi zawodowej, jak i wysoce specjalistyczne artykuły eksperckie poświęcone skomplikowanym zagadnieniom legislacyjno-prawnym, które mogą być przydatne także doświadczonym legislatorom.

Wersję elektroniczną można znaleźć na stronach Krajowej Szkoły Administracji Publicznej lub pobrać pod adresem: http://www.rcl.gov.pl/sites/zalaczniki/projekt_legis_internet.pdf. 

 

źródło: rcl.gov.pl,

Ocena dokonanych zmian w kodeksie postępowania administracyjnego, których celem było polepszenie sytuacji strony postępowania

Czerwcowa nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego zmieniła w kodeksie  największą liczbę przepisów od co najmniej 10 lat. Miała ona także charakter zmiany jakościowej.

Zmiana ta została dokonana w kilku płaszczyznach.  Jedną z nich jest modyfikacja modelu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne jest tzw. postępowaniem inkwizycyjnym. Oznacza to tym samym, że organ je prowadzący jest podmiotem prowadzącym postępowanie wyjaśniające w sprawie, poszukującym dowodów, świadków, dokumentów itp. Jednocześnie wydaje on w sprawie rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie ze stroną łączy stosunek administracyjno-prawny. Posiada więc uprawnienia władcze wobec strony włącznie z prawem do określania praw i obowiązków strony. Z uwagi na powyższe przepisy kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy np. ustaw materialnych dawały stronom podstawowe gwarancje procesowe np. prawo do wnoszenia środków dowodowych, prawo do czynnego udziału w postępowaniu itp.

Ostatnia nowelizacja nie zmieniła „rdzenia” postępowania administracyjnego oraz nie zachwiała dotychczasowymi rolami podmiotów w tym postępowaniu. Dokonała jednak kilku zmian w przepisach zmieniających relacje stron, wprowadziła podmioty trzecie o określonych kompetencjach np. profesjonalnego mediatora (o czym tutaj http://prawoilegislacja.blogspot.com/2017/08/mediacja-w-kodeksie-postepowania.html ). 

Powyższa tendencja „równoważenia” ról była widoczna już od wejścia w życie Konstytucji RP oraz wpływu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Należy wspomnieć choćby na orzeczenia dotyczące kar administracyjnych (wpływ orzecznictwa TK spowodował dodanie nowego rozdziału do Kpa) czy też zasadę utrwalonej praktyki orzeczniczej itp. Obecnie jednak ma ona charakter prawa pisanego. 

Czy zmiany, które weszły w życie w czerwcu br. można jednak nazywać rewolucyjnymi i czy takimi okażą się w praktyce ?

W niniejszym artykule skupię się na analizie i ocenie kilku ciekawych zmian, które dokonały się w zasadach ogólnych kpa. 

Będą to zasady:

1. współdziałania organów administracyjnych

2. interpretacji (prawa i przepisów) na korzyść strony

3. utrwalonej praktyki

 

Zasady ogólne

Część zmian dokonanych w przepisach ogólnych na mocy nowelizacji ma charakter porządkująco-uzupełniający. Część stanowi nowość. Zawarte w KPA zasady ogólne to „pewne podstawowe (przewodnie) reguły postępowania uznane za takie przez ustawodawcę i wyodrębnione redakcyjnie w rozdziale 2 (art. 6-16) działu I kodeksu.” Są to szczególne przepisy „wyciągnięte przed nawias” pozostałych regulacji procesowych zawartych w KPA, „współstosowane” z pozostałymi regulacjami kodeksowymi na każdym etapie postępowania administracyjnego (prowadzonego zarówno w trybach zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych).

Zasada współdziałania 

Zgodnie z nowym art. 7b w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

W ocenie autora należy wskazać, że powyższa zasada nie może naruszać podstawowej zasady tj. legalizmu oraz wynikającego z niej obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ma ona charakter głównie postulatywny. Z dotychczasowej praktyki wynikało bowiem wprost, że organ prowadzący postępowanie może a wręcz powinien w ramach postępowania poszukiwać dowodów także u innych organów. A organy te powinny współdziałać z nim, gdyż wyjaśnienie sprawy stanowi główny cel postępowania. W praktyce może ona mieć o tyle znaczenie, iż jeżeli z przepisów szczególnych nie będzie wynikało wprost np. prawo do udzielenia organowi prowadzącemu postępowania pewnych informacji lub dokumentów to w oparciu o tę zasadę organ ten może je udostępnić. Może to budzić dużo wątpliwości np. związanych z możliwością udostępnienia danych osobowych.

Innym przykładem jest sytuacja, gdy z przepisów prawa wynika, iż określony organ prowadzący rejestr publiczny może udostępnić tylko i wyłączenie wskazanym organom ściśle określone dane z rejestru. Czy w takim przypadku inny organ (nie wymieniony w ustawie regulującej prowadzenie rejestru) w oparciu o zasadę z art. 7b może poprosić o potrzebne mu na użytek postępowania dane z rejestru? Wydaje się, że tak. W ocenie autora niniejszego opracowania przemawia za tym zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie ma ustalić określony stan faktyczny. Jeżeli do jego określenia konieczne jest uzyskanie określonych danych, to winien on tymi danym dysponować. Wydaje się, że obecne przepisy ustawy o ochronie danych osobowych temu się nie sprzeciwiają (więcej na ten temat w części dotyczącej mediacji).

Ma ona także swoje odzwierciedlenie w przepisie typowo proceduralnym. Zgodnie z nowo dodanym art. 106a kpa (§ 1), organ załatwiający sprawę może, z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska (posiedzenie w trybie współdziałania). Zgodnie zaś z § 2 Organ załatwiający sprawę może zwołać posiedzenie w trybie współdziałania przed upływem terminu do zajęcia stanowiska, określonego w art. 106 § 3, a jeżeli przepis prawa przewiduje inny termin, przed upływem tego terminu, tylko na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. Warto wskazać dokładne brzmienie poszczególnych paragrafów ww. przepisu.

Jak już podniesiono, zasada współdziałania nie może wpływać na zakres właściwości organów.

Dlatego też § 1 należy rozumieć jako przepis ogólny a § 2 jako przepis szczególny. Otóż mimo iż w § 1 mowa jest, że organ de facto zawsze „może” zwołać posiedzenie w trybie współdziałania, to do póki organ opiniujący „pozostaje w terminie” organ prowadzący postępowanie nie może ingerować w jego prace. Stanowiło by to naruszenie zasady przestrzegania właściwości.

Tak więc w przypadku, gdy strona, która została zawiadomiona o przekazaniu akt postępowania do organu opiniującego, niezwłocznie wniesie do organu prowadzącego sprawę wniosek o przeprowadzenie posiedzenia w trybie współdziałania – to wniosek ten winien być przekazany do organu opiniującego.

Odnosząc się do praktycznej skuteczności ww. przepisu, trudno obecnie ocenić stopień w jakim nowa instytucja przyczyni się do przyśpieszenia rozpatrywania spraw. Wydaje się, że wprowadzenie ww. rozwiązania nie wpłynie istotnie na tryb pracy organów. Wskazana propozycja stanowi minimalistyczną wersję postulowanej już w literaturze instytucji konferencji organów. Aby w pełni wprowadzić do polskiego porządku prawnego konferencję organów, która mogłaby przyczynić się do usprawnienia postępowania administracyjnego wymagane jest jednak wprowadzenie zmian do szeregu ustaw szczególnych. Problem polskiego postępowania administracyjnego nie stanowi bowiem art. 106 kpa, lecz wielkość postępowań których przedmiotem jest de facto jedno zdarzenie. Obrazują to przykłady postępowań dotyczących inwestycji budowalnych. W kodeksie brakuje także postanowienia, które zwiększyło by moc oddziaływania ww. instytucji w postaci wskazania, iż posiedzenie w trybie współdziałania musi zakończyć się ustaleniami, które wiążą organy, jeżeli nie są one sprzeczne z prawem. Wydaje się też, że dodatkowo powinno być wskazane, iż osoba reprezentująca organ winna być upoważniona do wyrażania oświadczeń woli w stosunku do ustaleń w imieniu organu. Przykładowo w Regulaminie Prac Rady Ministrów (Uchwała nr 190 Rady Ministrów z 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów MP 2013 poz. 979) w § 45 ust. 2 wskazuje się, że: „Upoważnienie do udziału w konferencji uzgodnieniowej jest równoznaczne z upoważnieniem do przedstawienia wiążącego stanowiska podmiotu zgłaszającego uwagi do projektu dokumentu rządowego, w tym w szczególności do uzgodnienia treści tego projektu w całości”.

Interpretacja na korzyść strony

Kolejna zasada ogólna to zasada interpretacyjna wyrażona w art. 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Powyższa zasada znajduje zastosowanie niezależnie od tego czy postępowanie toczy się na wniosek czy z urzędu. Ważny jest skutek prowadzonego postępowania tj.:

a) nałożenie obowiązku lub

b) odebranie uprawnienia.

Zasada ta zgodnie z art. 7a nie znajduje zaś zastosowania w następujących przypadkach:

1. postępowanie toczy się w celu „nadania uprawnienia” .

2. zrealizowanie tej zasady sprzeciwia się spornym interesom stronami

3. wpływa na interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

4. za odstąpieniem od zastosowania ww. zasady przemawia

1) ważny interes publiczny, w tym

a) istotne interesy państwa,

- bezpieczeństwo państwa, lub

- obronność, lub

- porządek publiczny

- inne istotne interesy (ustawodawca wskazuje bowiem na otwarty katalog poprzez posłużenie się zwrotem „w szczególności”;

b) inny interes publiczny – niż interes państwa

2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Projektodawcy wskazywali, iż zasada ta „może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad nie daje jednoznacznego rezultatu”. Tym samym „jeżeli (…) wskazywany przez stronę sposób interpretacji przepisów będzie sprzeczny z jasnym ich brzmieniem, będzie jednoznacznie naruszał zasady logiki lub metodologię wykładni przepisów, zasada z art. 7a k.p.a. nie znajdzie zastosowania”. Warto wskazać, iż przesłanka włączenia zastosowania ww. przepisu w postaci „chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron” oznacza tym samym, że możliwe jest zastosowanie ww. przesłanki także wtedy, gdy w sprawach są strony, i to nawet o spornych interesach, ale np. z ich deklaracji i okoliczności sprawy wynika, iż zastosowanie określonej wykładni przepisów jest zgodne z ich oceną lub jest dla nich neutralne. Bardzo rzadko będzie dochodziło w praktyce do takich sytuacji, gdyż rzadko zdarza się iż strony podobnie interpretują przepisy. Zazwyczaj spór dotyczy tak stanu faktycznego jak i oceny stanu prawnego. Najwięcej wątpliwości budzi ocena czy zastosowanie tej decyzji stoi w sprzeczności „z interesem osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.” Wydaje się, iż chodzi ww. przypadku o interes faktyczny a nie prawny. W przeciwnym wypadku bowiem osoby trzecie są de facto stronami postępowania.

Podobny przepis jak ten zawarty w ustawie znajduje się w Kodeksie Karnym. Inny przepis, jeszcze bardziej podobny do proponowanej regulacji znajduje się w Ordynacji Podatkowej. Nowo obowiązujący art. 2a Ordynacji stanowi, że niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. W przypadku kodeksu postępowania karnego ww. zasada ta odnosi się do wątpliwości faktycznych, jak i prawnych. W przypadku postępowania podatkowego z treści przepisu jak i stanowiska Ministerstwa Finansów (Pismo z 29 grudnia 2015 r. PK4.8022.44.2015) wynika jednoznacznie, iż zasada ta ma zastosowanie wyłącznie do kwestii interpretacji przepisów prawnych a nie ustaleń faktycznych. Podobnie jest w kpa. Analogiczny jest też zakres zastosowania ww. przepisów. Z przepisu w Ordynacji podatkowej wynika, iż wątpliwość musi dotyczyć „treści przepisów prawa podatkowego”, czyli organ de facto nie wie jaki jest przedmiot i zakres jego zastosowania. Może to wynikać z błędnej jego redakcji lub też ze sprzeczności w orzecznictwie organów lub sądów często będącej wynikiem różnych interpretacji. W przypadku Kpa jest mowa wprost o wątpliwości co do treści normy prawnej. Jakie będą konsekwencje przyjętego rozwiązania? Wprowadzenie proponowanej zasady zdecydowanie ułatwi organom samorządu podejmowanie decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na skutek niejednolitej linii orzeczniczej trudno uznać jaka jest wykładania przepisu administracyjnego, który ma stanowić materialno-prawną podstawę wydania decyzji administracyjnej. Będzie także pomocna, w sytuacji, gdy jakiś nowy przepis prawa dopiero wchodzi w życie, i nie zapadły jeszcze orzeczenia ww. przedmiocie. W doktrynie już istnieje spór co do wykładni nowo uchwalonych przepisów.

Konsekwencją przyjętego rozwiązania będzie niestety także i to, iż organy pierwszej instancji będą musiały, zadbać aby w uzasadnieniu decyzji znalazł się punkt dotyczący tej zasady prawnej, i to nawet, gdy wydaje się że w danym rodzaju spraw istnieje jednolita praktyka. Będzie to w szczególności konieczne, gdy już w pismach stron będą się pojawiały inne interpretacje przepisów w tym z powołaniem na sygnatury orzeczeń. W ocenie autora, po wejściu ww. zasady w życie zdecydowanie zwiększy się liczba tego rodzaju argumentów stron. Jednocześnie w odpowiedzi prawdopodobnie w orzecznictwie organów II instancji jak i sądów administracyjnych pojawi się tendencja do zawężającej „wykładni’ tego przepisu. Pojawią się interpretacje, że co prawda przepis wskazuje na różnice w wykładni, lecz nie chodzi tu o każdą zaistniałą różnicę w tym zakresie, lecz trwałą i nie rozstrzygniętą rozbieżną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Należy bowiem wskazać, że w Kodeksie postępowania administracyjnego (inaczej niż np. w kodeksie postępowania karnego) zasady ogólne (a omawiany przepis będzie takowy stanowił) mają samoistną moc prawną i mogą stanowić podstawę oceny legalności aktów prawnych. Praktykom nie trzeba przypominać o problemach wynikających ze złamania zasady dwuinstancyjności np. w odniesieniu do gromadzenia i oceny dowodów.

Rozstrzyganie wątpliwości faktycznych na korzyść strony

Dużo częściej wydaje się stosowanym przez organy pierwszej instancji rozwiązaniem będzie korzystanie z propozycji zawartej w nowym art. 81a Kpa, który stanowi, że jeżeli w sprawie rozstrzyganej przez organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga te wątpliwości na korzyść strony. Bardzo często organy I instancji mają problemy z jednoznacznym ustaleniem nie przepisów prawa lecz faktów. Częstokroć postępowania administracyjne dotyczą spraw, których stany faktyczne mają swoje źródła w okresie zaborów. Trudno jest ustalić pewne okoliczności faktyczne z uwagi np. na braki w dokumentacji. Pierwsza i druga wojna światowa a także okres PRL-u powoduje, że bardzo często trudno jest w ogóle ustalić, czy dana dokumentacja w ogóle została wytworzona.

Należy też wskazać, że powyższa zasada ogólna nie będą miały zastosowania w przypadku, gdy postepowaniu uczestniczy kilka stron.

Zasada utrwalonej praktyki

Z punktu widzenia samorządu dużo istotniejszym postulatem jest dodanie do Kpa w art. 8 nowego § 2, który wskazuje, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Jak wskazano w samym uzasadnieniu do ustawy, powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Organ może odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, ale wyłącznie z uzasadnionych przyczyn, które winny zostać szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Przykładem takiej sytuacji może być zmieniająca się linia orzecznicza sądów administracyjnych, czy też uchwała NSA, która nie wpływając bezpośrednio na sytuację prawną organów administracji publicznej może pośrednio oddziaływać na ich działalność orzeczniczą.

Mimo iż ustawodawca wskazuje „na taki sam stan faktyczny i prawny” de facto ww. przesłanka winna być interpretowana w następujący sposób, a mianowicie stan faktyczny i prawny nie powinien różnić się w sposób „istotny” od stanu dotychczasowego. Przykładowo, zmiana podmiotowa przedsiębiorcy (np. przekształcenie spółki cywilnej w spółkę np. jawną) de facto stanowi zmianę stanu faktycznego, lecz zmiana ta jest obojętna dla zdecydowanej większości przypadków. Podobnie będzie w sytuacji, w której na skutek zmian legislacyjnych doszło do tzw. porządkowania przepisów. I co prawda treść ustawy się zmieniała np. nadano nowe brzmienie całemu artykułowi ustawy co spowodowało prenumerowanie ustępów/paragrafów (usunięto te które już zostały na skutek wcześniejszych zmian legislacyjnych usunięte) lecz treściowo – norma prawa nie uległa zmianie.

Przykładem zmiany „nieistotnej” jest też sytuacja w której co prawda zmieniły się przepisy prawa, lecz na gruncie nowym przepisów podmiot i tak spełnia przesłanki do uzyskania zezwolenia.

Resumując chodzi nie zawsze o „taki sam stan faktyczny i prawny” lecz o brak „istotnej” zmiany tego stanu, która w przypadku zaistnienia uzasadniałaby odmienne potraktowanie podmiotu. Na koniec należy wskazać, iż ww. przepisie o stan faktyczny dotyczący strony postępowania a nie organu administracji wydającego decyzję administracyjną, chyba że przepisy szczególne nadają zmianie stanu faktycznego skutek prawny np. zmiana właściwości.

Co istotne przepis ten ma zastosowanie do każdego rodzaju postępowań tak do prowadzonych z urzędu jak i do postępowań wszczętych na żądanie strony. Oznacza to także iż ma on zastosowanie także w stosunku do każdej strony a nie wyłącznie tej której działanie (podanie, wniosek) wszczęło postępowanie. Zasada ta jest de facto unormowaniem legislacyjnym obecnej praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Dotychczas prawo do oczekiwania, iż organ w analogicznych sprawach będzie zachowywał się jednakowo sądy wywodziły właśnie z omawianego powyżej art. 7.

O trudnym odwracaniu skutków działania ex lege i decyzjach deklaratoryjnych

W prawie administracyjnym występują dwa rodzaje decyzji administracyjnych – decyzje konstytutywne i decyzje deklaratoryjne. Pierwsze z tych decyzji można nazwać decyzjami typowymi – następuje subsumcja stanu prawnego do stanu faktycznego i w efekcie następuje konkretyzacja prawa oraz określenie praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Jest kreowany nowy stan prawny i od strony materialnej i proceduralnej. Można je kolokwialnie zobrazować następującym zwrotem: „czegoś nie miałem, a teraz mam.” 

Drugi rodzaj decyzji tj. decyzje deklaratoryjne. W literaturze przedmiotu stosowanie tego rodzaju decyzji budzi wiele kontrowersji1. Mają one bowiem charakter pośredni pomiędzy decyzjami konstytutywnymi a zaświadczeniami (potwierdzającymi stan prawny lub faktyczny). Jest to rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego ze skutkiem zawieszającym lub rozwiązującym. Można je kolokwialnie zobrazować następującym zwrotem: Państwo powiedziało w ustawie że coś już mam, z dzisiejszym dniem, ale żeby to dostać (lub wykazać przed innymi) to muszę dostać jeszcze decyzje, w której powiedzą że to „ja” dostałem z tym dniem.

Decyzje konstytutywne występują w obrocie prawnym i są wprowadzane zazwyczaj przez ustawodawcę wtedy, gdy ustawodawca chce mocą swojego władztwa wywołać skutek prawny ex lege. Swego rodzaju „przeciąć” lub „posprzątać” określoną rzeczywistość, a następnie organom administracji nakazuje dostosowanie „dokumentacji” do tego stanu, który na mocy ustawy został ustanowiony.

Takim przykładem zastosowania decyzji deklaratoryjnych były decyzje komunalizacyjne. W momencie powstania samorządu terytorialnego w 1990 r. (ówczesnych gmin) ustawodawca wprowadzając te podmioty do porządku prawnego, chciał jednocześnie mocą swojego władztwa wyposażyć je w majątek. Tak więc ustawodawca wprowadził art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (ówczesna administracja rządowa) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z przepisu wynikało, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa miał/ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy. Wojewodowie zostali zaś zobowiązani do wydawania decyzji deklaratoryjnych już co do konkretnego mienia/nieruchomości. Sentencja decyzji wyglądała zazwyczaj tak:

….stwierdza nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę …...prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa…...położonej w.. (i tu dane na nieruchomość).”.

W ten sposób gminy nabywają nieruchomości tj. drogi, place, grunty pod torami kolejowymi itp. Posługuję czasem teraźniejszym „nabywają”, gdyż proces ten trwa już od 27 lat i potrwa jeszcze długo. Większość decyzji zostało już wydanych, ale są jeszcze takie w przypadku których toczą się sprawy.

Spór o kolej.

Na mocy ww. przepisów gminy nabyły dużą część terenów kolejowych, w szczególności do tych, do których PKP nie legitymowało się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu (do konkretnej nieruchomość). Co w sposób oczywisty nie było na rękę kolejom. Koleje miały też swoje regulacje, które mówiły o tym, że zarządzają liniami kolejowymi itp. Spór co do możliwości komunalizowania terenów kolejowych trwał od samego początku. Zdecydowaną większość spraw koleje przegrywały. Jednakże w ostatnich latach pojawiały się orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawiające komunalizacji takich terenów i akcentujące to, że na mocy własnych ustaw (o kolejach) koleje zarządzały tymi terenami i nie podlegają one komunalizacji. Doprowadziło to do wydania 27 maja 2017 r. uchwały NSA sygn. akt I OPS 2/16, w której NSA stwierdził, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej" a w efekcie podlegają komunalizacji . Dla zainteresowanych link do uchwały: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/128A5733F6. 
 

A teraz wchodzi ustawodawca

Ostatnio pojawił się Projekt ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o transporcie kolejowym. Link do strony RCL: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12302205/katalog/12454912#12454912

W projekcie tym wskazano, że:

„Art. 34b. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 31 lipca 1985 r. w posiadaniu PKP, stanowią grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.2)) w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 sierpnia 1985 r.

Art. 34c. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 26 maja 1990 r. w posiadaniu PKP, nie stanowią składników mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U poz. 191, z późn. zm.3)).”.  Ps. Komunalizacja nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r.

Jak wskazano w uzasadnieniu:

„Dodanie w rozdziale dotyczącym mienia kolejowego artykułów 34b i 34c. Przepisy te mają na celu przeciwdziałanie skutkom, pojawiającego się ostatnio w części wyroków NSA twierdzenia, zgodnie z którym prawie wszystkie grunty będące w roku 1990 w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego „PKP”, należą do gmin. Takie stanowisko bezpośrednio grozi podważeniem wszelkich stosunków majątkowych, finansowych, prawnych i organizacyjnych wśród podmiotów powstałych na bazie przedsiębiorstwa PKP (PKP S.A., PKP IC, PKP Cargo, Koleje Mazowieckie, PKP PLK etc.). Przepisy, które część składów sędziowskich interpretuje i na ich podstawie orzeka „komunalizację” mienia oraz te przepisy, które są pomijane w rozważaniach tych składów, mają w większości zastosowanie także do pozostałych przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Groźba „komunalizacji” majątku państwowego będąca skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów, oznacza realną przeszkodę dla funkcjonowania wszystkich przedsiębiorstw i organów Państwa korzystających z mienia, które było własnością państwa do roku 1990. Wprowadzane przepisy potwierdzają obowiązujące prawo materialne w tym zakresie, poprzez wskazanie wprost, że do mienia kolejowego mają zastosowanie:

1. przepisy prowadzące do uwłaszczenia państwowych jednostek organizacyjnych na użytkowanym (zarządzanym) przez nie mieniu;

1. przepisy wyłączające komunalizację gruntów, należących do państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania organów administracji publicznej szczebla centralnego lub przedsiębiorstw, dla których takie jednostki były organami założycielskimi.”

Z kolei w przepisach zmieniających wskazuje się, że:

„Art. 5 Postępowania wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 lub art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, z późn. zm.4)) w stosunku do gruntów, o których mowa wart. 34b i 34c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, podlegają umorzeniu.

Art. 6. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stwierdza z urzędu nieważność ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 17a ust. 3 lub art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzającej nabycie przez gminę własności mienia pozostającego do dnia 26 maja 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”, w zakresie dotyczącym gruntów, na których znajdowały się lub znajdują się elementy wchodzące w skład infrastruktury kolejowej określone w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.”.

Powyższy przykład pokazuje, jak stosowanie decyzji deklaratoryjnych może wywoływać trudno odwracalne skutki prawne (nie oceniam, czy pozytywne czy negatywne). Zmiana ustanowionego stanu prawnego wymaga stosowania bardzo trudnej techniki legislacyjnej tj. cofania się o "dzień przed" stanem, który wywołał zmianę prawną. Wydaje się, że nie jest skuteczne zastosowanie techniki legislacyjnej w postaci np. przepisy "decyzji, o których mowa w ....nie wydaje się". Taka technika sprawiłaby, iż nie byłaby zrealizowana norma prawna, która weszła w życie. Taki skutek zawieszający przepisu wydaje się, że godziłby w zasadę państwa prawa.

Warto wskazać, że już poprzednio w ustawie o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe" z  dnia 8 września 2000 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - tekst pierwotny) zawarto przepis,  zgodnie z którym "Art. 34^a. Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). ".

Sądy administracyjne, które kontrolowały decyzji komunalizacyjne już po wejściu w życie tego przepisu wskazywały, m.in. że ". Zgodnie z art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) grunty będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, co do których przedsiębiorstwo to nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Uwłaszczenie dokonywane w trybie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mienie to stało się własnością gmin w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r." np. (I OSK 1269/10 - wyrok NSA (N) z dnia 06-07-2011) . 

Zatem zastosowana powyżej technika legislacyjna nie była skuteczna i nie zrealizowała zamierzeń projektodawców (czyli zastopowania komunizacji ex lege z dniem 27 maja 1990 r.) i de facto miała ona zastosowanie wyłącznie do decyzji konstytutywnych w ustawie - Przepisy wprowadzające tj. tych z  art. 5 ust. 3. 

Inne przykłady decyzji deklaratoryjnych

Obecnie od wielu wielu miesięcy procedowany jest inny akt prawny tj. Projekt ustawy o przekształceniu współużytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we współwłasność gruntów link do RCL:https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12288711/katalog/12373413#12373413

Zgodnie z tym przepisem z dniem określonym w ustawie prawo użytkowania wieczystego gruntu przeistacza się w prawo współwłasności. Podobnie jak w przypadku ustawy komunalizacyjnej rzecz ma się wydarzyć „z mocy prawa”. Wedle tego dokumentu https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12288711/12373413/12373417/dokument275494.pdf pt. "wyciąg z protokołu ze Stałego Komitetu Rady Ministrów" potwierdzenie tego stanu „z mocy prawa” ma nastąpić w postaci decyzji deklaratoryjnych (choć wcześniej rozważano „zaświadczenia”). Choć z projektu wynika, ze decyzja będzie miała charakter mieszany: deklaratoryjny (potwierdzenie przekształcenia) i konstytutywny (ustanie opłaty). Wydaje się, że w części deklaratoryjnej będzie to ogromne wyzwanie organizacyjne i prawne, jak każą sądzić doświadczenia z ustawy komunalizacyjnej.

1przykładowo pojawia się pytanie, czy w trybie z art. 154 KPA (jak również i art. 155 KPA) mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, cy też decyzje deklaratoryjne.

2 )Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1991 r. poz. 446 i 464, z 1993 r. poz. 212 i 629, z 1994 r. poz. 96, 118, 384, 388, 415 i 601, z 1995 r. poz. 486, z 1996 r. poz. 33, 405, 496 i 775 oraz z 1997 r. poz. 24, 44, 348 i 435.

32)Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1990 r. poz. 253 i 541, z 1991 r. poz. 151, z 1992 r. poz. 20, z 1993 r. poz. 180, z 1994 r. poz. 3 i 285, z 1996 r. poz. 102 i 496, z 1997 r. poz. 43, z 2002 r. poz. 1271 oraz z 2004 r. poz. 1492 oraz z 2017 r. poz. 653.

4 )Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1990 r. poz. 253 i 541, z 1991 r. poz. 151, z 1992 r. poz. 20, z 1993 r. poz. 180, z 1994 r. poz. 3 i 285, z 1996 r. poz. 102 i 496, z 1997 r. poz. 43, z 2002 r. poz. 1271 oraz z 2004 r. poz. 1492 oraz z 2017 r. poz. 653.

prosty przepis a tyle kłopotu

W 2014 r. wprowadzono do ustawy o samorządzie gminnym regulację zezwalającą na możliwość powoływania rad seniorów w samorządach (obok dotąd funkcjonujących rad młodzieżowych).

Poniżej przedstawiam treść jednego z rozstrzygnięć nadzorczych wojewody. Jest to typowy przykład wystąpienia luki w przepisach lub braku należytego zredagowania przepisów. Z drugiej strony, jest to przykład tak literalnej wykładni przepisów, która może uniemożliwić sprawne wdrożenie zamiaru ustawodawcy w życie.

Nowy art. 5 c ustawy o samorządzie gminnym, ma następujące brzmienie:

Art. 5c 1. Gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej.

2. Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów.

3. Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny.

4. Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku.

5. Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów.

6. Rada gminy może w statucie jednostki pomocniczej upoważnić ją do utworzenia rady seniorów jednostki pomocniczej. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio.

W efekcie w dniu 28 kwietnia 2014 r. Rada Miejska w Ciechocinku podjęła uchwałę XLII/325/2014 w sprawie powołania Miejskiej Rady Seniorów w Ciechocinku oraz nadania jej statutu. Statut Miejskiej Rady Seniorów w Ciechocinku stanowi załącznik do uchwały.

Warto wskazać zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy ww. uchwały rady:

Przede wszystkim w ocenie organu nadzoru wątpliwości budzi zapis § 3 Załącznika do uchwały, w brzmieniu: „Ilekroć w niniejszym statucie jest mowa o osobach starszych, należy przez to rozumieć osoby, które do dnia wyborów do Rady ukończyły 60 lat życia”.

Również przepis § 6 pkt 1 i 2 Statutu Miejskiej Rady Seniorów stanowi: „Bierne prawo wyborcze przysługuje osobom, które spełniają następujące warunki:

1) do dnia wyborów ukończyły 60 lat życia;

2) w dniu wyborów zamieszkują na terenie Gminy Miejskiej Ciechocinek”.

Jak wskazał Wojewoda ustawodawca zarówno w przepisie art. 5 c ust. 4 i ust. 5 ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia „wieku” osób starszych.

Ponadto w ocenie organu nadzoru zapis § 13 Załącznika do uchwały regulujący ustanie członkostwa w Radzie Seniorów nie mieści się w zakresie normy kompetencyjnej wynikającej z przepisu art. 5c ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 7 Konstytucji RP każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji. Jak już wspomniano wyżej - Rada Miejska w Ciechocinku uprawniona jest do określenia trybu wyboru członków rady seniorów i zasad działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów.

Tym samym brak jest podstaw do uregulowania kwestii dotyczących ustania członkostwa w Radzie Seniorów.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 czerwca 2014 r. 43/2014, Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. 2014, poz. 1729, Wspólnota 2014 nr 13, str. 43, Legalis.

"zamieszkiwanie" to "miejsce zamieszkania" – nie zawsze

W prawie jedną z podstawowych zasad wykładni i interpretacji tekstu prawnego jest poszukiwanie wspólnych pojęć, którym ustawodawca  posłużył się w aktach prawnych i szukanie wspólnego znaczenia tych pojęć. Jest to jedna z podstawowych czynności prawnika dokonującego interpretacji tekstu, pojęcia – którego w słowniczku danej ustawy nie wyjaśniono.
Jako przykład można wskazać pojęcie przedsiębiorcy, które występuje w różnych ustawach i czasem jest wyjaśnione – na użytek danej ustawy – a czasem nie. W takim przypadku prawnik szuka w całym systemie prawnym pojęcia „przedsiębiorca” i zastanawia się, który ze znaczeń tego pojęcia będzie adekwatne.Gdy dane pojęcie ma swoje odzwierciedlenie w ustawy systemowej lub kodeksie i jest to definicja ogólna. to w tedy jest naprawdę dużo prościej.Tą drogą poszła zapewne w 2011 r. duża cześć prawników, członków zarządów wspólnot mieszkaniowych, zwykłych ludzi i urzędników, gdy w wchodzącej  w życie (i głośnej ówcześnie) nowelizacji ustawy  z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.), na mocy której gminy przejęły zarządzenie odpadami zobaczyli pojęcie „mieszkaniec” w związku z pojęciem nieruchomości, poprzez zwroty „nieruchomości zamieszkane” i „mieszkańcy” oraz  „zamieszkiwanie”.  Art. 6c ust. 1 tej ustawy stanowił zaś, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.W naturalny sposób pojawiły się skojarzenia z pojęciami znanymi z ustawy – Kodeks cywilny. Tym bardziej, że skojarzenia te są wzmacniane przez pozostałe ustawy w systemie jak np. ustawy podatkowe czy ustrojowe.  W których, zgodnie z orzecznictwem,  pod pojęciem mieszkańca należy rozumieć osobę nie zameldowaną, ale tą która ma miejsce zamieszczania na terenie gminy, właśnie określone zgodnie z wymogami Kodeksu Cywilnego.A tym czasem swego czasu Ministerstwo Środowiska w odpowiedzi na interpelacje posła wskazało, że  słowo „zamieszkują” zostało użyte celowo ze względu na planowane zniesienie obowiązku posiadania meldunku. Stosownie do art. 6h ww. ustawy właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkanych powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W tym okresie musi zajść zdarzenie warunkujące powstanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – zamieszkiwanie mieszkańca na nieruchomości. Zdaniem resortu środowiska, zamieszkiwanie oznacza rodzaj pobytu osoby cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowaniem, stołowaniem się i wypoczynkiem po pracy czy nauce. Dana nieruchomość w określonym okresie stanowi więc miejsce koncentracji interesów życiowych określonej osoby.
Oznacza to też, że inne miejsca nie mogą być uznane za takie, w których koncentrują się interesy życiowe tej osoby w danym okresie. W przypadku ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach okresem, w którym musi zaistnieć wskazany powyżej stan, jest wyłącznie okres miesiąca kalendarzowego. Okres ten jest okresem, za który powstaje obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.Co istotniejsze, zdaniem ministerstwa zamieszkanie w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma wyłącznie faktyczny charakter i nie należy go utożsamiać z miejscem zamieszkania w rozumieniu kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W przypadku zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma znaczenia, czy dana osoba ma zamiar i wolę stałego pobytu na danej nieruchomości. Istotne jest jedynie, że dana nieruchomość w danym miesiącu jest miejscem, w którym koncentruje się jej aktywność życiowa.

„Zamieszkiwanie” a „miejsce zamieszkania” to jednak różnica
Ministerstwo argumentuje następnie, że celem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zapewnienie odbioru odpadów komunalnych z tych nieruchomości, na których faktycznie przebywają (bytują) ludzie, a w związku z tym przebywaniem powstają odpady komunalne. W ustawie tej celowo więc nie posłużono się kategorią „miejsce zamieszkania”, lecz wyłącznie pojęciem „zamieszkiwania”. Użycie tego pojęcia jest świadomym zabiegiem legislacyjnym wskazującym, że na gruncie tej ustawy żadnego znaczenia nie ma zamiar stałego pobytu, a znaczenie ma wyłącznie faktyczne przebywanie danej osoby na nieruchomości. Tym samym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nacisk położony jest na faktyczne przebywanie (bytowanie) danej osoby na nieruchomości, na koncentrację życia w danym miejscu, co powoduje wytwarzanie na tej nieruchomości odpadów komunalnych przez tę osobę i konieczność zagospodarowania tych odpadów.W świetle powyższego osoby, które posiadają nieruchomość na terenie innej gminy niż ta, w której są zameldowane, są zobowiązane do uiszczania opłaty za odbiór odpadów komunalnych w miesiącach, w których zamieszkują daną nieruchomość. Gmina może w ramach wypełnionej deklaracji określić konieczność wskazania gminy, na terenie której będzie wskazane zamieszkiwanie danej osoby. Wówczas gmina może się skontaktować z drugą gminą i ustalić prawdziwość informacji zawartych w deklaracjach. Ministerstwo wyjaśniło także, że sporadyczne czy okazjonalne (np. odwiedziny) przebywanie w danym budynku (nieruchomości) nie jest i nie może być uznane za zamieszkanie w powyżej wskazanym znaczeniu. Za zamieszkiwanie na danej nieruchomości nie może więc być uznane przebywanie danej osoby tylko sporadyczne na danej nieruchomości, np. w związku z wyjazdem weekendowym w celach rekreacyjnych, czasową opieką nad osobą starszą.


(Odpowiedź na interpelację nr 16529).

Ciekawy tekst o propozycjach zmiany stanowienia prawa

Za zgodą Forum Od-nowa publikuję tekst, który ukazał się na stronie internetowej tej instytucji prezentujący ciekawą propozycję zmiany tworzenia prawa.

Tekst jest dość krótki. Wskazuje na postępującą kazuistyczność polskiego prawa oraz problemy wynikające z tej sytuacji. Co jednak ciekawe, zawiera też propozycję podjęcia działań odwracających lub też zatrzymujących ten trend. 

Adam Kryczka, Forum Od-nowa: W kierunku poprawy systemu stanowienia prawa dotyczącego samorządów
Na podstawie przepisów Konstytucji RP oraz zasad stanowienia prawa należy stwierdzić, że polski ustawodawca wprowadził bardzo wyskoki poziom ochrony obywatela (ale też każdej osoby przebywającej na terytorium RP) przed ingerencją władzy wykonawczej. Wszelkie ograniczenia w sferze jego wolności muszą bowiem wynikać z ustawy, która jest formą działania władzy ustawodawczej.
Ten wysoki standard ochrony jest także zasługą postępowania Rzecznika Praw Obywatelskich, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a także działalności Prezydenta RP – te bowiem instytucje stoją na straży Konstytucji RP i zapisanych w niej praw i obowiązków obywateli.
Akceptując i popierając te rozwiązania, należy jednak wskazać na niejako poboczne konsekwencje, które od wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji stają coraz bardziej widoczne, szczególnie w aktach prawnych odnoszących się do sfery publicznej. Wymóg, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa spowodował, że liczne ustawy w większości swoich postanowień i w sposób bardzo szczegółowy (często kazuistyczny) regulują działanie jednostek i organów władzy publicznej oraz sposoby współdziałania organów władzy publicznej. Dotyczy to m.in. sposobu powoływania tych organów, określenia zakresu działania (czasami z dokładnością co do wskazania struktury wewnętrznej organów), zasad nabywania mienia oraz kwestii dotyczących ich gospodarki finansowej. Zjawisko to widoczne jest także w ustawach, które przekazują na poziom samorządu terytorialnego wykonywanie określonych zadań publicznych, przypisując je często jako zadanie własne samorządu.
Samorząd terytorialny opiera swoje działanie na tzw. ustawach ustrojowych, regulujących w sposób generalny podstawowy zakres działania poszczególnych szczebli samorządu, tj. samorządu gminnego, powiatowego oraz samorządu województwa. Wydaje się jednak, że fakt działania samorządu na podstawie ustaw ustrojowych jest pomijany w toku działalności legislacyjnej. W efekcie w polskim systemie prawa funkcjonuje szereg ustaw (lub ich istotne części) zawierających regulacje, które ze względu na ich pierwotne uregulowanie w ustawach ustrojowych, nie powinny być już regulowane. W efekcie takie przepisy ustaw ustrojowych, jak ogólna kompetencja do tworzenia (i znoszenia) jednostek organizacyjnych JST, prawo przekazywania przez wójta i radę gminy uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych, określenia kompetencji organów samorządu, określenie zasobów, z wykorzystaniem których będzie realizowane zadanie publiczne itp. pozbawione zostają znaczenia prawnego, a ustawy ustrojowe ograniczane są do ustaw regulujących jedynie kwestie zmiany granic oraz przepisów określających status organów tych samorządów. Przedmiot ustaw ustrojowych jest zaś o wiele szerszy, konstruują one bowiem strukturę samorządu terytorialnego oraz sposób realizacji ich zadań.
Art. 7 Konstytucji, wskazujący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa jest postrzegany w orzecznictwie oraz doktrynie prawa jako gwarancja legalności działania szeroko pojętej administracji. Przepis ten jest przytaczany jako przeciwieństwo zasady, że obywatel może czynić wszystko, co nie jest prawnie zabronione, zaś organy władzy publicznej mogą czynić jedynie to, do czego zostały wyraźnie umocowane. Można postawić tezę, że art. 7 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z art. 31 wskazującym sfery działań, do których regulacji wymagany jest akt prawny rangi ustawowej (tzw. materia ustawowa). W tym kontekście należy przypomnieć, że art. 31 wskazuje na ograniczenia praw i obowiązków obywateli.
Oczywiście, zredukowanie art. 7 Konstytucji wyłączenie do rozumienia jego treści zgodnie z art. 31 nie jest możliwe ani też uzasadnione. Warto jednak dokonać analizy wskazanego przepisu pod kątem ograniczenia szczegółowości tworzonego prawa, którego przedmiotem jest regulowanie wyłącznie wewnętrznej sfery działania administracji. W polskim ustawodawstwie widać wyraźny trend tworzenia szczegółowych procedur dotyczących stosunków pomiędzy organami administracji oraz tworzenia przepisów prawnych, w sposób, który bardziej upodabnia ustawy do instrukcji niż aktów prawnych zawierających normy prawne. Powoduje to niemal odchodzenie od dorobku nauki administracji oraz doktryny prawa administracyjnego.
Przedstawione poniżej propozycje działań mają charakter ramowy i nie stanowią wprost rozwiązania problemu „inflacji prawa” w procesie „stanowienia prawa w Polsce”. Jednak stanowią punkt wyjścia do dalszych prac i analiz.
Krok 1. W ustawach, przypisujących realizację określonych zadań samorządowi terytorialnemu, należy dokonać analizy przepisów pod kątem oceny, czy możliwe jest zrezygnowanie z tych, które powielają lub stoją w sprzeczności z modelem działania samorządu terytorialnego zawartego w ustawach ustrojowych.
Krok 2. Po dokonaniu powyższej analizy należy stworzyć rekomendacje, w których zostaną zaproponowane sposoby unikania zidentyfikowanych, niekorzystnych zjawisk przy tworzeniu nowych aktów prawnych.
Krok 3. Należy opracować nowy model treściowy ustaw (ich systematyki oraz zakresu regulacji). W ramach obecnych przepisów Konstytucji istnieje możliwość poszukiwania nowego modelu ustaw (ich systematyki) oraz sposobu tworzenia przepisów prawnych spełniających wymagania zasad prawidłowej legislacji określonych przez Trybunał Konstytucyjny.
Wstępna analiza wskazuje, że z punktu widzenia obywateli na początku ustawy powinny być regulowane ich prawa i obowiązki. Następnie ustawodawca winien określać prawa i obowiązki organów. Kolejną częścią ustawy powinna być regulacja dotycząca postępowania w sprawie realizacji uprawnień i obowiązków (przepisy proceduralne). W tych częściach ustawy przepisy powinny spełniać najwyższy poziom szczegółowości przepisów oraz ich określoności. Na końcu ustawy powinny znajdować się zapisy dotyczące ewentualnie organów oraz ich struktury itp. Warto rozważyć także oddzielenie ustaw ustrojowych od ustaw materialno-prawnych i proceduralnych w celu zapewnienia przejrzystości systemu prawa.
Należy dążyć do stworzenia takiego modelu budowy ustaw i przepisów, który sprawi, że ewentualne zmiany struktury administracji nie będą wpływać wprost na zmiany ustaw regulujących prawa i obowiązki obywateli. To zaś przyczyni się do zmniejszenia zakresu przedmiotowego ustaw nowelizujących.
Wszelkie propozycje zmian dotyczących stanowienia prawa w Polsce wymagają przeprowadzenia dyskusji oraz konsultacji z interesariuszami. Stanowienie prawa jest bowiem procesem, w którym biorą udział liczne podmioty, w tym organy władzy państwowej, na czele z władzą sądowniczą oraz Trybunałem Konstytucyjnym.

Tekst pochodzi ze strony www.forumodnowa.pl 

link do tekstu: http://www.forumodnowa.pl/index.php/teksty/19-samorzad-terytorialny/130-stanowienie-prawa-samorzadowego

podsumowanie działań Forum Debaty Publicznej powołanego przez Prezydenta RP

Mediacja (jako instytucja) w administracji ?

18 maja 2012 w Pałacu Prezydenckim odbyło się III seminarium w cyklu „Obywatel wobec administracji – konieczne zmiany w postępowaniu administracyjnym”, które zatytułowano: „Pozainstytucjonalne metody rozwiązywania sporów o charakterze administracyjnym.

Uczestnicy spotkania szukali odpowiedzi m.in.pytania: Czy w postępowaniu administracyjnym jest miejsce na ugodowe rozstrzyganie sprzecznych interesów stron?;  ugoda w postępowaniu administracyjnym dopuszczalna jest w przypadku istnienia konfliktu interesów co najmniej dwóch stron.


Co w przypadku, gdy interesowi strony można przeciwstawić tylko interes publiczny?; czy organ administracji dążący do rozstrzygnięcia spornych interesów obywateli w drodze decyzji administracyjnej może działać jako skuteczny mediator? oraz czy w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym powinny uczestniczyć niezależne instytucje mediacyjne i kto powinien ponosić koszty ich uczestnictwa.

W efekcie dyskusji doszło do rozbieżności zdań, czy można do postępowań administracyjnych dopuścić podmioty trzecie tj. zawodowych mediatorów lub organizacje pozarządowe. Prof. Zygmunt Niewiadomski z uwagi na charakter prawa administracyjnego optował za modelem w którym do prowadzenia mediacji uprawnieni byliby tylko pracownicy administracji. Pozostali dyskutanci generalnie dopuszczali możliwość udziału podmiotów trzecich w procedurze mediacyjnej.

 Innym punktem dyskusji stała się ocena czy można dopuścić mediacje np. w sprawach podatkowych. Prof. Tomasz Stawecki wskazał, że takie rozwiązania funkcjonują na świecie i się sprawdzają. Prof. Zygmunt Niewiadomski poparł to twierdzenie.

Z całości debaty wynika, że wprowadzenie skutecznych procedur mediacyjnych w polskim prawie wymaga zmiany tak sposobu formowania przepisów prawa materialnego jak i modyfikacji przepisów postępowania administracyjnego. Potrzebna jest także zmiana mentalna tak samych urzędników prowadzących postępowania jak, co równie istotne organów nadzoru i kontroli.

Wedle uczestników debaty dużym ograniczeniem w upowszechnianiu zachowań administracji nakierowanych na mediacyjne podejście do obywatela jest gorset w postaci ustawy o dyscyplinie finansów publicznych.

tutaj zamieszczam tekst który jest poświęcony mediacji już w znowelizowanym w 2017 r. Kodeksie postępowania adminitracyjnego
https://www.blogger.com/blogger.g?blogID=7678041594904835115#editor/target=post;postID=6751968706800727285;onPublishedMenu=allposts;onClosedMenu=allposts;postNum=0;src=postname